第8講半周期改革
1. “松時放，緊時收” ——糧棉流通半周期改革現(xiàn)象研究 （1985-2000） 市場化改革推進的幾種類型： 1. 較早提出，順利推進，較快完成： 如農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革，非大宗性農(nóng)產(chǎn)品流通改革，一般性商品放開價格改革 2. 較遲提出，緩慢推進，尚未完成 股份制改革，金融改革，勞保體制改革，行政性壟斷體制改革 3. 較早提出，一再反復，尚未完成 糧食流通體制改革，棉花流通體制改革 第三類改革： 糧食和棉花流通改革與其供求周期性變化相聯(lián)系表現(xiàn)出“松時放，緊時收”情況：“松 時放”指供求關(guān)系相對過剩時采取市場化取向改革措施，“緊時收”表示在相對緊缺時則采 取加強管制甚至恢復壟斷的收緊措施，并往往導致早先實施的改革政策流產(chǎn)。 三個部分： 第一，通過觀察糧食市場價格數(shù)據(jù)和棉花庫存變化數(shù)據(jù)，說明糧食棉花供求關(guān)系變化存 在松緊交替的周期性 第二，觀察改革以來糧棉流通供求關(guān)系變化三個周期及其伴隨的流通政策演變情況 第三，概括“松時放，緊時收”制度變遷類型特征并分析其原因。 ——糧食流通政策變動情況從簡！ 松緊交替：糧棉供求變化周期性 第一輪“松時放”（80年代中期） 85改革主要內(nèi)容有四點： （1）明確肯定農(nóng)民在生產(chǎn)決策方面自主權(quán)：“任何單位都不得再向農(nóng)民下達指令性生 產(chǎn)計劃”。 （2）糧棉收購由強行統(tǒng)購改為合同定購：由商業(yè)部門在播種季節(jié)前與農(nóng)民協(xié)商，簽 訂糧食和棉花的定購合同。糧食合同定購價格確定按“倒三七”比例計價收購，定購的棉 花，北方按‘倒三七’，南方按‘正四六’比例計價[1]。 （3）部分放開市場和經(jīng)營。糧食定購合同以外部分可以自由上市，定購以外棉花也 允許農(nóng)民上市自銷。 （4）對糧食還規(guī)定了保護性的地板價格。 糧棉周期階段變動 市場供求力量和85改革政策發(fā)生調(diào)減產(chǎn)量用。1985年，糧食產(chǎn)量下降2820萬噸，降幅 達6.93%，是1978年以來最高的年份；該年糧食播種面積下調(diào)4039公頃，降幅為3.58%， 同時糧食貿(mào)易也由60年代以來的凈進口急劇轉(zhuǎn)變?yōu)閮舫隹凇?棉花1985年面積和單產(chǎn)分別下降了26%和10%，總產(chǎn)下降34%；1986年面積進一步下降 16%，總產(chǎn)下降15%，棉花貿(mào)易也發(fā)生了由凈進口向凈出口的急劇轉(zhuǎn)變。 價格，生產(chǎn)，貿(mào)易多重調(diào)節(jié)作用，導致糧棉供求關(guān)系由相對過剩向緊缺方向轉(zhuǎn)變。在 緊缺態(tài)勢形成并加強的背景下，糧棉合同定購不順利，并引發(fā)對改革政策的激烈批評。 第一輪緊時收（1986-1991） 糧棉流通改革反復。集中表現(xiàn)在改變了85改革的合同定購性質(zhì)。 棉花流通加強管制并恢復壟斷。國家工商局和商業(yè)部于1986年8月發(fā)布通知，強調(diào)在 全國棉花合同定購任務完成之前，不放開棉花市場，已經(jīng)開放的棉花市場，一律關(guān)閉。 還強調(diào)除受國家委托承擔棉花收購，加工，儲存和調(diào)撥供應任務的供銷社及其所屬的棉 花經(jīng)營單位外，其他任何部門，單位和個人不得插手收購，販賣棉花。 1988年決定恢復對棉花統(tǒng)一收購，統(tǒng)一經(jīng)營，關(guān)閉棉花市場。1989年8月17日國務院 發(fā)布加強1989年度棉花收購工作通知，指出要堅決貫徹執(zhí)行棉花由供銷社統(tǒng)一收購，經(jīng) 營，不放開棉花市場的決定。收購季節(jié)由國務院派出“棉花收購巡視組”，重點到毗鄰省 棉區(qū)巡回檢查，查處問題。 第二輪“松時放”（90年初） 90年代初，出現(xiàn)第二次糧棉相對過剩。 1992年糧食流通改革。 決策層再次考慮棉花流通市場化改革。在1992年9月召開全國棉花工作會議上，形成 “分散決策，逐步推進”改革方針，計劃在三年內(nèi)基本完成棉花流通體制改革。國務院發(fā) 布55號文件，明確提出改革的最終目標是放開經(jīng)營，放開市場，放開價格，逐步建立起 在國家宏觀調(diào)控下，以市場調(diào)節(jié)為主要手段，內(nèi)外貿(mào)互相聯(lián)結(jié)，高效暢通的棉花流通體 制。山東，河南兩省作為當年棉花放開試點省份（國務院，1992）。不久江蘇省被選定 作為第三個試點省份。 糧棉形勢再次由松變緊 糧價上漲問題。 棉花減產(chǎn)使由松到緊的轉(zhuǎn)折來得更早：1992年便開始向相對緊缺方向轉(zhuǎn)變。92棉改計 劃建立在棉花相對過剩預期之上。然而，實際情況是我國棉花供求關(guān)系在1992年以后不 僅沒有出現(xiàn)相對過剩局面，反而急速向相對緊缺方向轉(zhuǎn)變。一個沒有預料到的因素，是 由于歷史罕見的棉鈴蟲災害影響，黃河流域棉花主產(chǎn)區(qū)減產(chǎn)一半左右，導致1992年棉花 產(chǎn)量由上年568萬噸下降到451萬噸，降幅達26%，比國務院研究室92棉改報告的預測產(chǎn)量 低28%，比1992年8月全國工作會議時期決策層接受的預期產(chǎn)量530萬噸也低18%。1993年 宏觀經(jīng)濟面臨越來越大越嚴重的通貨膨脹壓力，棉花市場供不應求矛盾也越來越大越突 出。 第二輪緊時收 糧食改革政策轉(zhuǎn)變。 棉花因棉鈴蟲災害，改革政策調(diào)整轉(zhuǎn)變較早。1992年55號文件下發(fā)不到半年，政府1 993年3月召開全國棉花工作會議；雖然地方對于棉改熱情仍很高，“又有四五個省表示， 也要進行全?。藁魍w制的）放開試點”，但這次會議基本精神是對剛剛鋪開的改革 加以約束和限制。強調(diào)放開價格只能在棉花定購數(shù)量以外范圍進行，而且必須認真完成 外調(diào)任務；強調(diào)搞棉花流通體制改革試點，要在原有的收購、加工場所，以供銷社為主 渠道進行，不能什么人都搞棉花經(jīng)營。強調(diào)棉花市場要規(guī)范化，法制化，現(xiàn)代化，不能 搞“騾馬大會”式的棉花市場。 1993年9月8日，國務院發(fā)布61號文件，強調(diào)必須保證良好的收購秩序，重申國家合同定 購計劃內(nèi)的棉花，實行統(tǒng)一的收購價格和政策，并仍由供銷社統(tǒng)一收購，統(tǒng)一經(jīng)營，在 全國棉花完成定購任務前，不得開放棉花市場。非棉花經(jīng)營單位和個人，一律不得經(jīng)營 棉花。非改革試點省不得自行決定搞放開試點”。有關(guān)政策優(yōu)先序的判斷選擇已發(fā)生實質(zhì) 性改變：如果說1992年9月棉改文件給出了全速前進信號，1993年3月全國棉花工作會議 傳達的已是剎車減速的信號。 一年后，政策進一步轉(zhuǎn)向“三不放開”壟斷體制。1994年9月，國務院發(fā)布棉花工作文 件提出，棉花流通“當前不放開經(jīng)營，不放開市場，不放開價格，繼續(xù)實行國家統(tǒng)一定價 ，由供銷社統(tǒng)一經(jīng)營”（國務院，1994A）。雖然該文件仍然肯定市場化改革長期目標， 但直接政策選擇基本放棄了92棉改部署。92棉改本來計劃三年間完成市場化改革，但實 際上三年內(nèi)不僅沒有實現(xiàn)流通市場化，反而回復到高度集中的壟斷體制。 第三輪“松時放”（世紀之交） 開始實行糧食保護價政策，但是過去幾年逐步轉(zhuǎn)向新一輪改革。 1994年9月正式確立“三不放開”體制到1999年9月實施新一輪改革，棉花壟斷流通體制 又維持五年。由于宏觀經(jīng)濟周期運行階段性變化，特別由于1995年開始棉花行政定價過 高，棉花經(jīng)濟出現(xiàn)產(chǎn)量下降背景下供求相對過剩，導致空前嚴重過量庫存和全行業(yè)虧損 掛帳問題。針對棉業(yè)經(jīng)濟新形勢和新問題，政府1998年12月發(fā)布文件，決定從1999棉花 年度開始對棉花流通體制進行進一步改革：按照建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，棉 花流通體制改革的目標是，逐步建立起在國家宏觀調(diào)控下，主要依靠市場機制實現(xiàn)棉花 資源配置的新體制”。 1999年改革特點是，在價格方面很徹底，從“三不放開”體制下價格壟斷一步到位轉(zhuǎn)變?yōu)?由“市場供求關(guān)系決定價格”；但市場和經(jīng)營壟斷改革方面步幅較小。雖然允許“拓寬棉花 經(jīng)營渠道，減少流通環(huán)節(jié)”，但在準入方面規(guī)定了很多限制，如強調(diào)“個體棉販”一律不得 收購，加工棉花；進入流通企業(yè)資格認定標準要由省級人民政府制定，還要充分聽取原 壟斷經(jīng)營機構(gòu)供銷社意見，在投資方面規(guī)定“不得新上籽棉加工項目”。 99棉改價格放開后從1998年的650元/擔左右下降到380元/擔。上述政策意圖是通過維 持事實壟斷來減少國家委托經(jīng)營部門棉麻系統(tǒng)的實際和潛在財務虧損。 過去幾年間，糧食和棉花流通體制逐步全面放開，形成第三次松時放的體制格局。 半周期改革現(xiàn)象及原因探討 糧棉流通體制改革半周期改革的反復現(xiàn)象，主要體現(xiàn)在收購價格，收購數(shù)量和市場準 入三方面。 1）收購體制價格自由化改革出現(xiàn)反復。 2）收購數(shù)量上表現(xiàn)為改革時試圖國家統(tǒng)購改為合同定購，但是反復時有回到“沒有統(tǒng) 購的統(tǒng)購”狀態(tài)。 3）市場準入方面表現(xiàn)為準入和放開，到收回和重新壟斷。 （一）客觀原因是糧棉供求關(guān)系周期性變化是客觀原因。 改革反復現(xiàn)象與糧棉供求“松”“緊”變化情況存在規(guī)則性聯(lián)系。相對過剩形勢通常會推 動市場化改革，而相對緊缺形勢往往引發(fā)政策向暫時放棄改革的方向轉(zhuǎn)變。 （二）主觀認識層面看，一再發(fā)生“緊時收”的回轉(zhuǎn)現(xiàn)象，最重要原因是我們對新的歷 史條件下糧棉供求周期變化規(guī)律的政策含義重視不夠，對相對過剩與緊缺的可轉(zhuǎn)化性在 心理和應對政策方面準備不夠，往往把相對緊缺的再次發(fā)生看成糧食安全或農(nóng)業(yè)基礎發(fā) 生了危機，傾向于采用收緊甚至壟斷的手段來應對并不存在的危機。 認識偏頗具有歷史背景和社會心理方面原因。例如它可能與改革前制度性糧食短缺和 “饑荒記憶”造成的心理狀態(tài)存在聯(lián)系。 （三）財政因素也不可忽視。80年代中期后糧棉收購數(shù)量和比例下降，一個原因是政 府不愿意隨著市場價格的回升來相應提高85改革規(guī)定的比例收購價，在實際固定的所謂 合同比例價與上升的市場價格相比相偏離并代表了一種稅收負擔時，農(nóng)民的理性反應必 然是盡量減少與國家發(fā)生交易；而當國家要求農(nóng)民按固定的缺乏市場吸引力的價格交售 糧食棉花時，合同制改革也就名存實亡了。可見財政約束因素可能會從旁促使制度變遷 的回轉(zhuǎn)。 財政因素也曾經(jīng)推動市場化制度變遷。例如，80年代后期開始到90年代前期全面推開 的糧食銷售方面的市場化改革，得力于政府縮減財政負擔動機的推動。另外，政府對財 政因素的考慮還會派生出市場化改革政策的某些結(jié)構(gòu)特點。99棉改采取完全放開價格與 經(jīng)營環(huán)節(jié)維持半壟斷的政策，動機之一是盡快降低國有棉花系統(tǒng)過量庫存和虧損壓力。 （四）如何看待和應對市場準入過程中可能發(fā)生的問題，也可能成為導致改革反復的 一個原因。例如，在棉花流通改革過程中，農(nóng)民以及其他市場主體進入棉花流通領域的 初期，難免會發(fā)生棉花加工質(zhì)量低下，無照經(jīng)營，偷稅漏稅之類問題，對此無疑需要政 府有關(guān)部門加以管理和規(guī)范。1993- 94年棉花政策調(diào)整過程中，政府有關(guān)部門組織了兩次實地調(diào)查：一是92棉改部署后不久 商業(yè)部組織的對山東棉花改革試點調(diào)查，二是1994年由體改委，計委，經(jīng)貿(mào)委等十來個 部門組成的調(diào)研組，對山東，江蘇，湖北等棉花主產(chǎn)區(qū)進行棉花流通情況進行調(diào)查。兩 次調(diào)研都著重報告和批評了流通放開后出現(xiàn)的“混亂”現(xiàn)象，第二次調(diào)研報告更是強調(diào)提 出應當加強管制，對棉花市場“早管，管嚴，都管，管到底”。強調(diào)管理是正確的，但是 有關(guān)部門在應對方針上不適當?shù)夭扇×藟艛嗨悸泛褪侄?，導致棉花流通改革出現(xiàn)回復。 發(fā)韌于80年代初的糧棉流通體制改革，在很多方面取得了持久性進展，但在收購和市 場準入方面一再反復。與其它領域市場化改革相比，糧棉流通制度變遷表現(xiàn)出的“可逆轉(zhuǎn) 性”是一個引人注目的特點。本文通過對糧棉流通改革“松時放，緊時收”現(xiàn)象的觀察和梳 理，對上述周期性反復現(xiàn)象進行了專題研究。 幾點政策含義。第一，糧棉流通改革應當改變“松時放，緊時收”的“半周期調(diào)節(jié)”改革 策略。 第二，導致棉花流通改革反復的一個關(guān)鍵原因，是如何看待市場化進程中農(nóng)民以及其 它經(jīng)營主體的進入及其發(fā)生的諸如資格認定，質(zhì)量和其它市場管理方面的問題。對于這 些問題，政府有關(guān)部門無疑有職責加以引導和規(guī)范。然而，行政管理和指導應當以保護 和鼓勵市場競爭為前提，而不宜采用壟斷對策。 第三，對我國這樣世界上人口最多的發(fā)展中國家來說，糧食安全和農(nóng)業(yè)基礎的重要性 無論怎樣估計也不會過高。然而，我們也應看到，與新中國建立初期或更早時期相比， 實現(xiàn)糧食安全目標和培植農(nóng)業(yè)基礎的邊界條件發(fā)生了歷史性的變化。一方面，現(xiàn)代農(nóng)業(yè) 科技進步徹底改變了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)能量和物質(zhì)封閉性循環(huán)，為徹底改變歷史上周期性發(fā)生的 糧食匱乏和饑饉提供了技術(shù)條件。另一方面，我國對外貿(mào)易規(guī)模的擴大，使我們有可能 更多地利用國際糧食和農(nóng)產(chǎn)品市場，更有效率地實現(xiàn)糧食安全和發(fā)展農(nóng)業(yè)的目標。結(jié)合 歷史環(huán)境的變化，重新評價關(guān)于糧食安全和農(nóng)業(yè)基礎的多方面前提假定，調(diào)整不適應當 今內(nèi)外發(fā)展條件的傳統(tǒng)認識，是最終實現(xiàn)糧棉流通市場化轉(zhuǎn)型目標的必要條件。 第四，為我國制度變遷非線性路徑提供了一個例證，因而也有一些認識參考價值。首 先，制度變遷權(quán)利交易的參與主體具有不同地位，在短期對政策走向擁有較大決定權(quán)的 政府，出于對約束條件和社會目標的意識，可能會通過急劇的政策調(diào)整導致制度變遷移 階段性回轉(zhuǎn)。 其次，本文說明財政因素可能從不同方向?qū)χ贫茸冞w進程發(fā)生影響。 最后，社會科學分析知識積累由于能夠擴大“制度選擇集”而有助于“從供給方面”推動...
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