依托“代建制”，落實政府投資工程項目法人責任制
依托“代建制”，落實政府投資工程項目法人責任制 甘文成（湛江市基礎設施建設投資有限責任公司） [摘要] 本文通過分析政府投資工程實施項目法人責任制存在的缺陷，提出了依托“代建 制”組建項目投資法人和項目建設法人來落實和完善政府投資工程項目法人責任制的有效 措施。 [關鍵詞] 政府投資工程；項目法人責任制；代建制； 隨著經濟的不斷發(fā)展，各地政府都在不斷改善城市投資環(huán)境，提升城市品位，進行大 規(guī)模基礎設施建設，使得建設資金需求急速膨脹。如何利用有限的建設資金進一步發(fā)展 城市經濟，改善城市面貌，就成了政府一大難題。其實，政府除了要想方設法籌集建設 資金，還必須在政府投資工程上建立健全的項目管理機制，實現(xiàn)專業(yè)化建設管理，從而 有效控制投資、質量和進度，提高管理水平和投資效益，確保建設資金得到充分有效的 利用。 1、政府投資工程項目法人責任制執(zhí)行過程中問題凸現(xiàn) 政府投資工程作為政府實踐其職能的一種重要手段，在國民經濟活動中起著非常重要 的作用。投資是經濟增長的基本推動力，政府在發(fā)展經濟的同時加大對城市基礎設施和 市政公用設施的投資力度是必要的，但必須按照投資效益最大化和建設成本最小化原則 ，實行城市建設職責分工，進一步完善政府投資工程項目法人責任制和明晰建設參與各 方的權、責、利，形成既有利于提高投資效益，又能保障城市快速發(fā)展的工程項目建設 管理體制。 早在1996年，國家計委就制定頒發(fā)了《關于實行建設項目法人責任制的暫行規(guī)定》，要 求經營性政府投資項目必須組建項目法人，項目法人為依法設立的獨立性機構，對項目 的策劃、資金籌措、建設實施、生產經營、債務償還和資產的保值、增值，實行全過程 負責。然而，我國政府投資工程實施的項目法人責任制還存在相當大的問題：首先是落 實不到位，由于部門間利益關系，對于政府投資工程（尤其是非經營性的），各部門各 自為戰(zhàn)，仍然保持著通過一次性臨時機構或常設基建處室進行建設管理，管理水平低下 ，造成大量的物力、人力和財力的浪費；其次是與公司法有沖突，多數(shù)項目法人是在項 目可行性研究報告經批準（有的甚至投資已下達到主管部門）后才正式組建，而且大多 數(shù)都不是公司，而是原有單位成立的臨時機構，沒有資本金；第三是違背了項目法人責 任制的本質，我國政府投資工程的項目法人責任制實質上是行政領導責任制，資金的籌 措和使用具有極強的計劃性，各級政府在項目建設中起著決定性的作用，項目法人的領 導班子大多數(shù)由各級行政領導和主管部門負責人組成，項目管理仍然是以行政手段為主 ，輔以經濟手段；第四是項目法人難以履行應有的職權，在政府行政干擾下，項目法人 沒有獨立的投資決策權，不具備資金的自我積累能力和向外部融資的能力，項目建成后 沒有收益權和所有權等。 目前，我國每年的全社會固定資產投資為3萬億元，其中政府投資工程就大約占到10 %，達到3500億元左右，如此巨額的投資規(guī)模，都是納稅人的血汗錢。因此，政府投資工 程（包括非經營性的）必須全面落實和完善項目法人責任制，對項目管理者實行監(jiān)督、 考核機制，在一定程度上抑制投資沖動，防止投資規(guī)模失控，有效控制工程的投資、質 量和進度，提高投資效益，充分利用有限的政府投資資金，逐步規(guī)范混亂的建設市場。 2、組建項目投資法人和項目建設法人 政府投資工程應該是市場提供產品、政府提供服務，從而逐步走向符合市場經濟大原 則的城市建設市場模式，實現(xiàn)良性循環(huán)。然而，由于政府投資工程的業(yè)主、使用單位、 建設單位和投資者混淆不清，全面落實項目法人責任制十分困難。這就要求在推行政府 投資工程項目法人責任制的過程中，必須按照“投、建、管、用”相分離的指導思想，明 確業(yè)主、使用單位、建設單位和投資者的各自職責，組建政府投資工程的項目投資法人 和項目建設法人，這也是符合建設項目的建設基本程序和管理需要。 建設項目是指需要投入一定量的資本、實物資產，有預期的經濟社會目標，在一定約 束條件下，經過研究決策和實施（設計和施工建設等）等一系列程序，形成固定資產的 一次性事業(yè)，是投資行為與建設行為相結合的投資項目。而投資項目，廣義的泛指在一 定的約束下（如資金、技術、資源、時間、空間、政策等），投資主體為獲得未來預期 效益，將貨幣資本或實物資本投入盈利性或非盈利性事業(yè)，從事生產或服務等經濟活動 ，具有明確目標要求的一次性事業(yè)；狹義的是指既有投資行為，又有建設行為的工程建 設項目。顯然，投資是項目建設的起點，沒有投資就沒有建設；反過來，沒有建設行為 ，投資的目的就不可能實現(xiàn)。建設的過程就是投資的目的實現(xiàn)的過程，是把投入的貨幣 轉換成實物資產的過程。可見，項目建設管理是建設項目管理中的一部分，而項目投資 管理則是建設項目管理中的另一部分。 因此，建設項目可劃分為投資期、建設期和運營期三個時期。這樣可通過逐步組建項 目投資法人和項目建設法人來解決政府投資工程的政府、業(yè)主、使用單位、建設單位和 投資者等同位一體的矛盾，從而真正實現(xiàn)政府投資工程項目法人責任制。當然，需要說 明的是，建設項目法人與項目建設法人是完全兩個不同的概念，建設項目法人是從整個 建筑行業(yè)來講的，是為了區(qū)分其他行業(yè)的項目法人而提出的概念，在建筑行業(yè)里，建設 項目法人就可以簡稱為項目法人；項目建設法人實質上是建設項目的建設法人，是指工 程項目在建設施工過程中的組織法人，是建設項目法人的一個分支；而項目投資法人實 質上是建設項目的投資法人，是指工程項目在投資管理過程中的組織法人。 3、“代建制”和政府投資工程項目法人責任制的關聯(lián) 2004年11月16日，建設部出臺的《建設工程項目管理試行辦法》就是為了加強政府投資 工程的項目管理，加快推行政府投資工程“代建制”的步伐。所謂“代建制”就是將項目建 設人與項目使用人分離，由項目出資人委托有相應資質的項目代建人對項目招投標和勘 察、設計、施工、監(jiān)理等建設全過程進行組織管理，項目竣工后交付使用人的項目建設 管理行為?；究蚣芫褪峭ㄟ^政府、業(yè)主、項目管理企業(yè)、承建商、使用單位（運營單 位）等五大主體進行政府投資工程的建設管理，它們之間的主要關系是：政府成立城投 公司作為項目業(yè)主，政府主管部門負責對建設工程項目管理市場進行監(jiān)管；業(yè)主按招商 合同選擇項目管理企業(yè)，并負責投融資和建設資金管理，接受財政部門審核；項目管理 企業(yè)按合同負責項目的建設管理，并接受政府和業(yè)主的監(jiān)管；承建商按合同負責項目的 設計施工和材料采購等工作，并接受項目管理企業(yè)管理；使用單位（運營單位）最終使 用（運營）竣工后的項目，并在使用（運用）過程中接受政府和業(yè)主監(jiān)管。 顯然，“代建制”能夠解決多年來政府部門在政府投資工程中的角色和責任不明確的難 題，是實現(xiàn)政府投資工程“投、建、管、用”職能分離的關鍵，是政府投資工程（尤其是 非經營性項目）實行項目法人責任制的一種有力措施。長期以來，政府部門作為納稅人 的代表成為政府投資工程的業(yè)主，進行項目的組織實施和建設管理，同時又行使建設市 場監(jiān)管等職能，這無異于運動員和裁判二任一身，無法按照市場經濟原則實現(xiàn)政府職能 的轉變，更無法替廣大人民群眾實現(xiàn)項目的投資、建設和收益。這使得政府投資工程的 建設管理缺乏約束力，造成監(jiān)管不力、缺乏規(guī)則制定的公正性和規(guī)則執(zhí)行的透明性，還 使得項目的投資、質量和進度都難以得到控制，項目的成本和收益難以回收。 在改革的不斷深入和經營城市理念的不斷發(fā)展過程中，政府根據(jù)公司法組建城投公司 作為城建投資主體的項目業(yè)主和項目投資法人，既是政府投資工程推行“代建制”的需要 ，更是全面深化和完善項目法人責任制的基礎。因為政府必須從政府投資工程的建設管 理中完全擺脫出來，那么，城投公司作為經營城市的主體，就必須代表納稅人的利益， 在政府和廣大人民群眾的監(jiān)督下對政府投資工程進行投資管理，在管理上突出“代建”與 “集中的專業(yè)化項目管理”，充分借助社會中介機構的力量進行政府投資工程項目的管理 和建設，從而推進政府投資工程項目法人責任制和“代建制”的全面落實，實現(xiàn)政府投資 工程“投、建、管、用”相分離的項目管理模式的改革。 4、通過“代建制”促進政府投資工程項目法人責任制的落實 “代建制”是隨著市場經濟的發(fā)展和社會分工的擴大以及社會經濟發(fā)展水平的不斷提高 ，技術含量日益增加和項目實施專業(yè)化的要求，而逐漸被世界發(fā)達國家廣泛應用的一種 工程建設項目實施管理方式。在深化政府投資工程項目法人責任制改革過程中，可以從 建設項目整個過程的投資、建設和運營三個主要方面進行考慮，通過“代建制”的五大主 體組建項目投資法人和項目建設法人，實現(xiàn)政府投資項目投、建、管、用的分離和相對 集中的管理模式，即城投公司作為政府投資工程的項目業(yè)主和投融資主體，在投資上對 政府負責，在使用上對使用單位負責，從而實現(xiàn)自己的項目投資法人地位，執(zhí)行項目投 資法人職能；對于建設單位（可以由城投公司代替，也可以通過招投標的方式選擇專業(yè) 性建設管理機構或項目管理企業(yè)）來說，它作為項目的建設過程的實施管理者，對投資 者負責資金使用安全問題，對使用者負責項目使用安全問題，從而實現(xiàn)自己的項目建設 法人地位，執(zhí)行項目建設法人職能。 “代建制”的應用使項目管理技術、管理手段和管理思想更專業(yè)、更先進，政府不用組 織相應的管理機構，也不用介入具體的經濟活動，而是以專業(yè)的項目管理企業(yè)代替政府 龐大的臨時管理組織，能夠有效地防止公務員隊伍膨脹，通過市場的方式轉移項目建設 費用超支的風險。這樣，政府就可以脫離出來執(zhí)行其監(jiān)督管理職能，完全充當裁判角色 ，而不再是運動員和裁判二任一身的角色，既符合國際慣例，有利于維護正常的市場運 行秩序，又可有效地杜絕公務人員產生腐敗，同時還能積極促進政府投資工程項目法人 責任制的落實。 因此，可以依托“代建制”，通過業(yè)主/投資方（項目投資法人）、項目管理企業(yè)（項 目建設法人）、承建商和使用單位（或運營單位）之間的合同關系對政府投資工程項目 建設進行全方位的建設和管理，承擔工程建設的經濟責任和質量責任，全面深化落實政 府投資工程項目法人責任制，從而提高政府投資工程的建設管理效率和投資效益，實現(xiàn) 投資、質量和進度的有效控制，保障有限的建設資金獲得最佳使用和最佳回報。
依托“代建制”，落實政府投資工程項目法人責任制