我國集團公司預(yù)算管理運行體系的新模式
我國集團公司預(yù)算管理運行體系的新模式 ———中原石油勘探局案例研究① 《管理會計應(yīng)用與發(fā)展典型案例研究》課題組 【摘要】本文以中原石油勘探局1994- 1998年預(yù)算管理的案例為基礎(chǔ),采用現(xiàn)場研究的方法②,概括出集團公司管理的資金預(yù)算整 合模式和全面預(yù)算整合模式,并認(rèn)為每一種模式都是一個由若干階段或要素組成、可運行 、可操作的管理控制系統(tǒng),為我國其他集團公司實現(xiàn)整合提供了可資效法的藍(lán)本。其次, 本文從技術(shù)、組織、行為和環(huán)境四個維度描述了集團公司預(yù)算管理系統(tǒng)的特征,從歷史和 現(xiàn)狀、理論和實務(wù)等方面闡述了我國集團公司推行預(yù)算管理的重大意義。第三,本文闡明 預(yù)算管理蘊含著“權(quán)力共享的分權(quán)”這一哲學(xué)思想,通過預(yù)算管理才能達(dá)到“分散權(quán)責(zé)、集 中控制”的理想境界。 【關(guān)鍵詞】集團公司整合　預(yù)算管理體系　現(xiàn)場研究　管理控制　權(quán)力共享　集中監(jiān)督 1. 一、 引言 隨著民營企業(yè)的發(fā)展壯大,國有企業(yè)上市、兼并、重組以及原國家工業(yè)部委的公司化 改革,我國形成一大批集團公司。集團公司一般由若干相對獨立的二級單位組成。二級單 位包括集團職能處室和二級經(jīng)營單位。二級經(jīng)營單位可以是獨立法人(即子公司),也可以 是不具有法人資格的分公司或經(jīng)營單位。集團公司的二級經(jīng)營單位的數(shù)量最少五家,多的 達(dá)到百家或者幾百家。集團公司管理的核心問題是整合(Ｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎ)③。所 謂整合,就是將各二級經(jīng)營單位及其內(nèi)部各個層級、各個單位和各位員工聯(lián)結(jié)起來,圍繞 著集團公司的總體目標(biāo)而運作。不得不承認(rèn),我國集團公司還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到整合的程度, 許多集團公司的上下級之間、二級經(jīng)營單位之間存在著嚴(yán)重的互相“扯皮”互相制肘的不 協(xié)調(diào)現(xiàn)象,從而影響整個集團公司的發(fā)展。 從1999年開始,我國很多集團公司已認(rèn)識到:(全面)預(yù)算管理可能是實現(xiàn)集團公司整 合的最基本、最有效的手段,并積極探索和實施預(yù)算管理;國家經(jīng)貿(mào)委也在國有企業(yè)大力 推廣預(yù)算管理。這些無疑是應(yīng)該肯定的,但由于我國開展預(yù)算管理時間短、經(jīng)驗少,因而 不可避免地存在著缺陷。一個致命的缺陷是:把預(yù)算管理僅僅看成預(yù)算編制,對如何實現(xiàn) 預(yù)算則很少顧及。結(jié)果是:預(yù)算管理不是被當(dāng)作一個由若干階段組成、可運行、可操作的 管理控制系統(tǒng),而是局限在財務(wù)部門,被當(dāng)作控制費用的工具,對整合的作用并不明顯。 中原石油勘探局(簡稱中原油田或勘探局)在1994年實行經(jīng)營承包責(zé)任制基礎(chǔ)上,于1 995年實行預(yù)算管理,到1998年基本成熟,并且一度在石油行業(yè)推廣,中央電視臺經(jīng)濟半小 時進行過專門報道,國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)也曾批示給予肯定和贊揚。我們于1997年對中原油田的預(yù) 算管理進行初步考察,1999年以來又考察過三次。本文的目的在于通過總結(jié)中原油田199 4年到1998年預(yù)算管理的經(jīng)驗,討論我國集團公司預(yù)算管理的運行體系,說明集團公司如何 利用預(yù)算整合二級單位。我們認(rèn)為,中原油田的預(yù)算管理或多或少地借鑒了外國公司的成 功經(jīng)驗,但仍有獨到之處,絲毫不失為我國會計實務(wù)的偉大創(chuàng)舉。根據(jù)中原油田的經(jīng)驗,我 們建立了可以用于集團公司的資金預(yù)算整合模式和全面預(yù)算整合模式。前者是說集團公 司如何有效地控制資金的流量和流向或現(xiàn)金收支,后者是說如何通過全面預(yù)算來管理整個 集團公司。通過與國外比較,我們還發(fā)現(xiàn):中原油田模式的形成實際上代表著我國企業(yè)管 理的一個轉(zhuǎn)折點,它們完全可以作為我國集團公司管理的藍(lán)本予以推廣。這對創(chuàng)造我國集 團公司的“持續(xù)競爭優(yōu)勢”(ＳｕｓｔａｉｎａｂｌｅＣｏｍｐｅｔｉｔｉｖｅＡｄｖａｎ ｔａｇｅｓ),有效地化解加入ＷＴＯ以后我國集團公司所面臨的國際競爭壓力,將大有裨 益。 二、中原油田及其預(yù)算管理的背景 中原油田于1975年發(fā)現(xiàn),1979年投入開發(fā)。原來隸屬中國石油天然氣總公司,1998年 石油與石化兩大集團重組后,歸屬中國石油化工集團公司,是一家集油氣勘探、油氣田開 發(fā)、建筑工程、煉油化工、機械制造、多元開發(fā)于一體的綜合性國家控股的集團公司。 1998年,業(yè)務(wù)范圍橫跨13個行業(yè),在冊職工8 7萬人,局直屬二級單位346個(其中:集團職能處室30個、二級經(jīng)營單位316個),銷售收入 56 15億元,資產(chǎn)總額170億元,凈資產(chǎn)90億元。中原油田設(shè)計石油年產(chǎn)量為1000萬噸,1979年 到1988年實際原油年產(chǎn)量呈上升趨勢,1988年達(dá)到722萬噸的高峰,此后呈下降趨勢,1995 年以后穩(wěn)定在400萬噸的水平。1993年中原油田面臨著最為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。(1)國家于1989 年下半年啟動的宏觀調(diào)控政策(特別是緊縮銀根)開始發(fā)揮作用,中原油田深感外部籌資空 前困難。(2)中原油田后備石油儲量嚴(yán)重不足,石油產(chǎn)量、從而銷售收入大幅下滑。(3)經(jīng) 過十多年的開采,中原油田進入高含水采油期,油田維護成本急劇上升。(4)中原油田主要 靠貸款建成,匯率變化使外債總額翻了兩番,1994年將進入長達(dá)十年的償債高峰期,每年償 債額在15億元以上,相當(dāng)于原油銷售收入的20- 30%。(5)按照設(shè)計石油年產(chǎn)量的要求,“會戰(zhàn)”之后,大批職工滯留油田,由于實際石油年產(chǎn) 量僅為設(shè)計的一半,使得4萬多職工面臨著下崗待業(yè)。 為了迎接上述挑戰(zhàn),中原油田經(jīng)過近半年的醞釀,于1994年2月22日出臺了兩項戰(zhàn)略性 舉措:一是深化油田內(nèi)部改革,轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制;二是向國內(nèi)外拓展市場,以便盤活閑置資產(chǎn) 、吸納多余職工、為油田增加收入。到1997年這兩項舉措均收到良好的效果。中原油田 深化油田內(nèi)部改革,轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制的舉措主要包括三項內(nèi)容:④ 1 調(diào)整機構(gòu),理順組織關(guān)系 調(diào)整機構(gòu)的重點是將“大而全”和“小而全”的二級經(jīng)營單位解體,然后再“合并同類項 ”,由“塊塊”改造為“條條”。(1)將各二級單位所屬的教育(幼教、普教、職教和職工培訓(xùn) )、衛(wèi)生、房地產(chǎn)、離退休職工管理、社會保險、文化體育、廣播電視、檔案、消防、生 活用氣等服務(wù)性單位分離出來,由勘探局統(tǒng)一管理;(2)將各二級單位的器材供應(yīng)站分離出 來,連同勘探局直屬的器材供應(yīng)處重新組成20個物資公司;(3)將各二級單位的多種經(jīng)營單 位分離出來,劃歸大鵬集團總公司統(tǒng)一管理;(4)將水電信總公司一分為四,組成供水公司 、供電公司、通訊公司和水電信工程服務(wù)公司;(5)將四個綜合性公司解體,組成6個純鉆 井公司和5個鉆井工程公司;(6)將井下作業(yè)、油水井大修隊從各采油廠分離出來,成立6個 井下作業(yè)公司。調(diào)整后的生產(chǎn)經(jīng)營單位不再辦社會,成為“無牽無掛”的專業(yè)化公司,為走 向市場,獨立經(jīng)營,公平競爭創(chuàng)造了條件。在機構(gòu)調(diào)整中,還有兩項舉措引人注目。一是將 計劃處與財務(wù)處合并,成立計財處,以克服計劃與財務(wù)“兩張皮”的弊端,統(tǒng)一集團公司內(nèi)部 數(shù)據(jù)或信息加工口徑,統(tǒng)一控制投資與成本。此后,誠如下文所述,計財處內(nèi)部又進行多次 調(diào)整,直到實行預(yù)算管理、建成“三個中心”。二是將二級單位所屬的內(nèi)部審計機構(gòu)全部撤 銷,成立勘探局審計所,編制定員121人,分片設(shè)置6個審計分所,審計所直接對勘探局“一把 手”負(fù)責(zé)。此后,審計所的工作成效甚高,并創(chuàng)造“主審承包責(zé)任制”,在中原油田的新體制 下,發(fā)揮了重要作用。 2 改革人事、勞動等項制度 具體做法是:全面推行干部聘任考評制,對領(lǐng)導(dǎo)干部實行“逐級聘任、雙向選擇、能上 能下、能升能降、易崗易薪”的動態(tài)用人政策;對專業(yè)技術(shù)人員實行“評聘公開、擇優(yōu)聘任 、一線隊伍和科研單位優(yōu)先”的政策。同時,改革勞動制度,包括推行勞動合同制;對工人 實行“三崗制”(上崗、試崗和待崗),借二級經(jīng)營單位市場化,分流在崗富余人員;對新增職 工實行“供需見面、雙向選擇”;壓縮自辦中專、技校招生規(guī)模,控制定向、委培數(shù)量,提前 退養(yǎng)在崗職工,清退外用工。 3、推行經(jīng)營承包責(zé)任制,將報酬分配與業(yè)績指標(biāo)結(jié)合起來首先改革報酬制度。 包括(1)調(diào)整全局職工工資標(biāo)準(zhǔn);(2)將職工工資分為固定和浮動兩部分,浮動部分與 業(yè)績指標(biāo)掛鉤,浮動部分在工資總額中所占比重逐年增加,在有些單位達(dá)到60%;(3)對油氣 生產(chǎn)單位實行工資總額同產(chǎn)量指標(biāo)和成本指標(biāo)掛鉤;對施工作業(yè)、輔助生產(chǎn)單位實行工資 總額同實現(xiàn)利潤掛鉤;對科研、事業(yè)單位和局機關(guān)實行工資總額包干;對推向市場的模擬 法人單位,勘探局只下達(dá)指導(dǎo)性工資總額控制指標(biāo)。(4)對二級經(jīng)營單位的經(jīng)營者實行年 薪制。其次,由于中原油田二級經(jīng)營單位的數(shù)量多,經(jīng)營內(nèi)容繁雜,因而其業(yè)績指標(biāo)(承包 指標(biāo))的種類多種多樣,但一般可分成財務(wù)指標(biāo)和非財務(wù)指標(biāo)兩類,在財務(wù)指標(biāo)中以利潤指 標(biāo)為主導(dǎo)。例如,對油氣生產(chǎn)單位用油氣產(chǎn)量、成本(上繳費用)和內(nèi)部利潤等指標(biāo)考核: (1)生產(chǎn)的統(tǒng)銷原油,勘探局根據(jù)完成的統(tǒng)銷比例,按浮動價格收購,全部油氣產(chǎn)品由局統(tǒng) 一收購,統(tǒng)一外銷;(2)全部完成承包指標(biāo),兌現(xiàn)核定的效益工資;(3)內(nèi)部利潤超額部分,與 勘探局5/5分成,完不成內(nèi)部利潤或費用上繳指標(biāo),等額扣減效益工資,直至扣完。又如,對 鉆井、鉆井工程、井下作業(yè)、物資、油建等38家專業(yè)公司實行三種可自主選擇的承包類 型:(1)勘探局只下達(dá)工資總額控制指標(biāo),工資自保,完成上繳費用后,收支達(dá)到平衡,月人 均獎金最高可達(dá)300元;(2)勘探局?；竟べY,完成上繳費用后,收支達(dá)到平衡,月人均獎 可達(dá)120元,實現(xiàn)減虧部分與局5/5分成;(3)勘探局?；竟べY,完成費用上繳后,達(dá)到收支 平衡,完不成任務(wù)不保獎,實現(xiàn)減虧與局5/5分成。 第三,對二級單位的考核有三種形式:(1)縱向———由局考核部門按承包合同和承包辦 法的規(guī)定,對承包指標(biāo)完成情況進行階段性累計考核,經(jīng)承包審計后按月實行累計考核兌 現(xiàn)。這類單位基本上是生產(chǎn)經(jīng)營單位,直接與局長簽訂承包合同;(2)橫向———被服務(wù)對象 (用戶)對社會服務(wù)單位的服務(wù)態(tài)度、效率、質(zhì)量等,按考核辦法規(guī)定進行綜合評價考核, 按季兌現(xiàn);(3)逆向———年終勘探局屬各單位領(lǐng)導(dǎo)和對口業(yè)務(wù)科室對局機關(guān)處室按考核辦法 進行評價考核,每年年底進行一次。 二、油田預(yù)算管理的歷史演進 準(zhǔn)確地說,中原油田的預(yù)算管理體系是在推行經(jīng)營承包責(zé)任制的過程中逐漸創(chuàng)造和完 善起來的。我國企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營承包責(zé)任制主要包成本和利潤,涉及到資金、工資和獎金等 項指標(biāo),與財務(wù)、會計和審計存在著密切的關(guān)系。但我國大多數(shù)企業(yè)在制定、監(jiān)督執(zhí)行和 考核承包指標(biāo)的過程中財會部門的作用很小,通常由其他部門主持。1994年,中原油田開 始推行經(jīng)營承包責(zé)任制時,盡管勘探局領(lǐng)導(dǎo)明確指出要特別重視財務(wù)與會計工作,并采取 了合并計劃與財務(wù)、建立規(guī)模龐大的審計中心等超前性措施,但中原油田的計財處在當(dāng)時 也未能擺到適當(dāng)位置、發(fā)揮應(yīng)有作用。值得注意的是:經(jīng)營承包責(zé)任制將業(yè)績指標(biāo)與報酬 分配結(jié)合起來,本質(zhì)上是一種激勵制度,其動力在于個人對物質(zhì)利益的追求。因此,中原油 田的財會工作以及整個油田的經(jīng)營管理就難免出現(xiàn)混亂。其主要表現(xiàn)是:(1)在單位或個 人利益的驅(qū)動下,很多二級單位利用各種機會特別是結(jié)算環(huán)節(jié)隱匿和拖欠油田管理局和其 他二級單位的資金,搶占財務(wù)資源,并利用本單位的資金從事有損整體利益甚至非法的活 動;(2)有些配套改革沒有跟上,特別是銀行結(jié)算帳戶仍然分散在各二級單位,其數(shù)量多達(dá) 1261個,這不僅增加資金占用,而且成為二級單位違法、違紀(jì)或違規(guī)操作的工具;(3)虛假 信息泛濫。 面對這種情況,中原油田采用當(dāng)時在石油企業(yè)流行的“兩證結(jié)算方法”和“支票結(jié)算方 法”,但效果并不明顯。他們從三九藥業(yè)集團“禁止所屬分子公司單獨開設(shè)銀行帳戶”的做 法中得到啟示,于1994年12月15日決定撤銷各二級單位在銀行開設(shè)的所有帳戶,同時成立 財務(wù)結(jié)算中心,二級單位在財務(wù)結(jié)算中心重新開設(shè)帳戶,由財務(wù)結(jié)算中心集中辦理二級單 位對內(nèi)對外的全部結(jié)算業(yè)務(wù)。財務(wù)結(jié)算中心于1995年1月1日正式運行。 設(shè)置財務(wù)結(jié)算中心的目的在于“你的錢,我看著花”,監(jiān)控現(xiàn)金收支或資金的流向和流 量。如果沒有其他配套措施,這可能導(dǎo)致財權(quán)集中。因為我國的傳統(tǒng),財務(wù)監(jiān)控很可能就 是財務(wù)部門對二級單位的每項收支進行審批。因此,為保證財務(wù)結(jié)算中心的有效運行,必 須解決三個問題:(1)如何避免損傷二級單位自主權(quán)?(2)中原油田如此龐雜(1994年所屬二 級單位160多個),財務(wù)部門的負(fù)責(zé)人是否有足夠的時間和精力對每項財務(wù)收支業(yè)務(wù)進行審 批?(3)審批標(biāo)準(zhǔn)是什么? 為解決這些問題,中原油田決定成立以勘探局局長為主任的資金預(yù)算委員會,配合財 務(wù)結(jié)算中心的運行,實行資金(現(xiàn)金)預(yù)算管理。資金預(yù)算以二級單位為基礎(chǔ),是將已定的 經(jīng)營承包指標(biāo)細(xì)化的結(jié)果,一個二級單位一份資金預(yù)算,并由此形成中原油田總資金預(yù)算 。各二級單位資金預(yù)算經(jīng)中原油田計財處批準(zhǔn)后執(zhí)行。二級預(yù)算單位按照資金預(yù)算組織 自己的業(yè)務(wù)收支活動,并在財務(wù)結(jié)算中心辦理結(jié)算業(yè)務(wù);財務(wù)結(jié)算中心按照資金預(yù)算辦理 二級預(yù)算單位的結(jié)算業(yè)務(wù),拒絕辦理沒有預(yù)算或有預(yù)算而無存款余額的收支業(yè)務(wù)。這是中 原油田預(yù)算管理的第一個步驟。 中原油田預(yù)算管理的第二個步驟是1996年成立會計核算中心,即所謂“你的帳,我來記 ”。1996年以前,中原油...
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