重慶、成都政府投資項目代建制試行情況
重慶、成都政府投資項目代建制試行情況 作者：佚名 文章來源：不詳 點擊數(shù)： [pic]5 更新時間：2005-5-21 積極推進政府投資項目管理體制改革是當前各地政府和相關職能部門的一項重要工作。 總體來看，改革的基本思路是全面建立起政府投資項目法人制和代建制，通過引進專業(yè) 化的工程項目管理公司，對政府投資項目從工期、質量和投資等方面進行全方位的專業(yè) 化管理，切實消除過去政府投資項目建設管理過程中“投資、建設、管理、運營”四位一 體的狀況及由此帶來的種種弊病，建立起有效的政府投資項目的約束機制，規(guī)范政府投 資項目的管理，從而提高政府資金投資效益和建設工程質量。從全國范圍看，上海、深 圳、重慶等城市較早地對政府投資項目管理體制進行了大膽的改革和實踐，取得了顯著 的成績并積累了相當豐富的經驗。 蘇州市政府有關領導、發(fā)改委、財政局等相關職能部門一直關注政府投資項目建設管理 的體制改革，并進行了長期的探索和研究。2003年8月，以蘇州市殯儀館新館項目、蘇州 市疾病預防控制中心遷建項目全面工程代建和市博物館新館建設項目財務代理為突破口 ，蘇州市政府投資項目管理體制改革的試點工作全面啟動。經過半年多的試點，目前三 個代建項目進展順利。為了總結我市代建試點的工作成果，學習先進地區(qū)在政府投資建 設管理體制改革方面的先進經驗和做法，籍此制定出臺符合我市實際的政府投資項目管 理辦法和代建制管理辦法，2004年4月13日至20日，由蘇州市發(fā)展和改革委員會和蘇州信 托相關人員組成的考察團專程赴重慶、成都等地，實地考察當?shù)卣顿Y項目的代建制 實施情況。經過與當?shù)叵嚓P部門的深入交流與溝通，考察團對上述地區(qū)的政府投資項目 管理改革狀況有了全面的了解，提高了認識，取得了不少收獲。 一、重慶、成都等地代建制的實施情況 重慶市在政府投資項目管理體制改革，特別是代建制方面很早就開始了改革探索。當年 的重慶江北機場建設過程中就進行了代建制試點，并取得了圓滿成功，機場總投資共2. 91億元人民幣，而與江北機場同期修建的國內其他幾個機場，投資均超過了10億元，代 建制在投資控制方面的優(yōu)勢得到了充分的體現(xiàn)。此外，重慶市紀委大廈、博物館、市人 大、機關生活住宅小區(qū)等項目均采用了代建制形式，所有代建項目都很好地控制了投資 ，最大限度地降低了建設成本。在試點成功的基礎上，重慶市又對深圳、安徽等地的代 建制管理辦法進行了學習和提高，2002年12月18日和2003年11月25日，重慶市政府分別 出臺了《重慶市政府公益性項目建設管理代理制暫行辦法》和《重慶市政府投資項目管理辦 法》，以法規(guī)的形式對該市的政府投資項目進行了規(guī)范。 成都市政府投資項目代建制也已進行了幾年的試點。通過代建制方式建成的項目已有7到 8個。目前成都市預算內外資金投資的項目基本上全部實行了代建制。通過代建制的實施 ，成都市建立起了完善的政府投資項目約束機制，投資得到了較好的控制。 二、重慶、成都等地代建制的主要特點（以重慶為例）。 重慶市在政府投資項目管理方面有以下幾個特色： 1、強調政府投資項目年度計劃安排的重要性。 重慶市計委掌管財政預算內的近3億元的資金，由于財力相對有限，重慶市特別強調政府 投資項目的年度計劃安排。年度計劃由計委制定，制定的原則是立足當前，兼顧長遠、 量入為出、綜合平衡。年度投資總量由市計委與財政部門會同有關部門擬定，列入國民 經濟與社會發(fā)展年度計劃草案，并必須經市人大會審議通過執(zhí)行。年度投資計劃一經批 準，即嚴格執(zhí)行，除特殊情況確需調整外，原則上實際投資額不允許超出年度投資計劃 額。市計委根據年度投資計劃，并與使用部門協(xié)商平衡安排具體投資項目。建設項目的 使用單位可以提出使用要求，建設標準和功能定位，政府相關領導對項目的建設與否具 有決策權。項目的總投資額根據專業(yè)機構的設計概算為準，無論是使用單位和政府部門 對于總投資額沒有發(fā)言權。 2、代建項目的選定范圍 政府投資項目是指使用財政性資金，以及用財政性資金作為還款來源或擔保的借貸型資 金投資項目的基礎性和公益性項目，涉及到交通、電力、水利、教育、文化、科技等眾 多行業(yè)和部門。但是，并不是所有的政府投資項目都必須和可能納入代建制范疇。重慶 市的規(guī)定是，對于非盈利性的公益項目，特別是項目使用部門為沒有常設基建部門，沒 有精通基建方面的專業(yè)人才和基建經驗的，全部采用代建制的形式。而對于交通、水利 等項目，由于相關政府部門具有常設的基建部門或基建機構，擁有一定數(shù)量的專業(yè)人才 和豐富的經驗，因此對于這些項目，目前還沒有納入代建制范疇。 3、代建單位的資質管理 對代建單位的資質問題，重慶市的規(guī)定是必須具有綜合甲級工程設計資質、綜合甲級監(jiān) 理資質、施工總承包一級以上資質、綜合甲級工程咨詢資質之一，并具有相應資產、專 業(yè)人員、同類工程建設管理經驗以及與建設管理相適應的組織機構和項目管理體系的企 業(yè)才能向重慶市建設行政部門申請取得代建單位資質。重慶市建設行政部門會同重慶市 計委、財政等部門共同審定并公布取得代建機構資質的名單。重慶市建委負責對獲批的 代建單位資質的日常管理工作。經過幾年的代建制推廣，一批代建機構主體得到了培育 發(fā)展，目前，整個重慶已擁有十七八家專業(yè)代理機構，保證了代建制的順利實施。 4、代建單位的確定辦法 項目代建單位的確定全部實現(xiàn)市場化運作，通過公開招投標的方式產生。評標的依據主 要是代建單位的業(yè)績、專業(yè)人才的數(shù)量、委派到該項目的項目經理情況以及代建費等指 標。代建費的取費標準，重慶市的規(guī)定是基本參照項目建設單位管理費，比建設單位管 理費稍高一點。代建費作為評標的一個指標，但不是主要指標，其用意是防止投標人之 間為了中標而展開惡意的競爭，從而影響到項目的正常建設施工。 5、代建單位的代建內容 關于具體代建內容，重慶市要求代建單位對項目實施全過程的管理，包括項目的可行性 分析、項目手續(xù)審批、初步設計、施工圖設計、招投標、工程建設質量、進度投資控制 和竣工驗收等工作。要求代建單位自項目建議書批復之后即要介入項目之中。重慶市特 別強調代建單位優(yōu)化設計、控制投資方面的專業(yè)優(yōu)勢，從設計階段入手，嚴格控制工程 總造價。在重慶市奧體中心游泳跳水館的代建試點中，代建方通過對原設計方案的深入 研究和優(yōu)化，一下子節(jié)約了投資1000多萬元，充分體現(xiàn)了代建制在投資控制方面的突出 優(yōu)勢。 6、控制投資的措施。 重慶市規(guī)定代建單位必須嚴格按照批準的概算實施投資控制，對代建項目實行限額設計 。初步設計概算不得超過可行性研究報告批復的投資總額，施工圖設計工程預算不得超 過初步設計批復的工程概算。如果設計深度不夠或工程預算超過可研批復的投資總額或 初步設計批復的概算10%以內，代建單位必須督促設計單位調整設計，并及時向計委、建 設部門和財政部門報告；超過10%以上的，計委有權否決原方案，并要求項目使用單位和 代建單位按程序重新報批項目。這些規(guī)則的制定有利于促使中介咨詢機構和設計單位提 高項目可行性報告編制的嚴肅性和合理性，加大方案設計的深度，保證項目總投資概算 的準確性和科學性。 此外，重慶市還對項目設計變更建立了一套嚴格的約束機制，重大設計變更代建單位必 須向計委、財政等報告，并需要按照一定的程序辦理。 三、重慶、成都等地政府投資項目管理體制改革的借鑒經驗： 1、政府投資項目的管理模式、管理方法、投資方式根據項目性質的不同而不同。沒有一 成不變的模式，可以采取多種方式，代建制只是其中的一種解決方案?？傮w而言，可以 將政府投資項目劃分為非經營性項目和經營性項目。在非經營性項目方面，代建制是目 前比較適合的方法。對于經營性政府投資工程，如收費的道路、橋梁、隧道、水廠等基 礎性設施以及高科技示范工程，應建立項目法人，實施項目法人責任制，由項目法人負 責建設經營全過程。項目法人即可以是由政府相關部門設立的投資公司（如城投、水務 、交通等），也可以由實力雄厚、信譽卓著的中介機構（特別是同時具有投融資職能的 信托投資公司）擔任。項目法人代表政府充當項目業(yè)主和投資主體，擔負項目法人在項 目策劃、資金籌措、建設實施、生產經營、債務償還和資產的保值增值等方面的功能。 對于新建項目，可以采用BT（建設-- 移交）、BOT（建設—經營—移交）等形式，甚至于，對于某些政府投資新建項目，政府完 全可以出讓所有權，交給社會投資建設，政府通過租賃、購買項目處置能力（如供水） 等方式實現(xiàn)政府投資項目的社會化。對于已建成政府投資項目，政府可以通過特許經營 權轉讓、TOT（移交—經營—移交）等方式盤活沉淀資產，提早收回資金用于再發(fā)展。 2、加強政府投資項目的計劃管理。在這一點上，我市與重慶等地相比有著明顯差距。目 前蘇州市還沒有完全建立起政府投資項目的年度計劃管理制度（主要表現(xiàn)在年度投資總 量控制和安排上），政府投資沒有遵循量入為出、綜合平衡的原則，政府投資項目的上 馬帶有一定的隨意性。在我國經濟整體顯現(xiàn)投資過熱的情況下，加強政府投資項目的計 劃管理有著重要現(xiàn)實意義。 3、代建制模式的選擇。考察表明，深圳模式（通過組建工務局，全面承擔政府投資項目 的代建工作）在推行過程中遇到了一定的阻力和困難，不很成功。原因在于工務局統(tǒng)管 了所有的代建項目，權力過分集中，形成了一定程度的壟斷，嚴重挫傷了使用單位的積 極性，甚至出現(xiàn)了政府投資項目年度計劃計劃不能完成的現(xiàn)象。因此，向全社會全面開 放代建市場，培育代建主體，吸引眾多合規(guī)的專業(yè)工程管理公司通過公平競爭的方式參 與政府投資工程代建，是深化我市代建制試點與改革的必然選擇。 4、代建單位必須對代建項目實施全過程的管理。由于項目造價控制的70%是在設計階段 完成的，因此代建單位必須在初步設計階段即介入項目之中，充分發(fā)揮代建單位在設計 階段的造價控制能力，嚴控投資規(guī)模，提高投資效率。 5、科學決策，避免隨意性。要實現(xiàn)對項目從設計階段就進行有效的投資控制，關鍵之處 在于必須提高項目可研報告編制的嚴肅性和科學性，要有一定的深度，可研報告中的項 目投資估算必須客觀準確，不受人為因素影響。從我市目前的狀況看，項目總投資往往 是使用單位與政府之間討價還價的結果，帶有很大的隨意性。常常是政府先定項目和總 投資，再做可研和初步設計，這樣就很難保證可研報告的客觀和公允性，無法避免概算 超估算、預算超概算現(xiàn)象的出現(xiàn)，代建單位很難對項目的投資進行有效的控制。 四、蘇州信托在我市政府投資項目管理體制改革中的作用與角色 1、非盈利性政府投資項目 在非盈利性政府投資項目建設中，蘇州信托可以作為代建單位直接參與項目的建設與管 理。蘇州信托承擔了我市首批兩個政府投資項目的代建工作，積累了一定的工程建設管 理經驗，培育了一批專業(yè)項目管理人才。蘇州信托可以通過建立項目管理公司，通過公 平競爭的方式參與此類項目的代建工作。此外，蘇州信托具有投融資職能和豐富的財產 管理經驗，可以作為代建制項目的財務代理人，為非盈利性政府投資項目資金融通和建 設資金的管理。 2、盈利性政府投資項目 在盈利性政府投資項目建設中，蘇州信托可以作為項目法人，作為投資主體代表政府行 使業(yè)主職能，采用BT、BOT等多種形式參與該類項目的投資、建設、運營和管理。從信托 的特點和固有職能來看，此種形式或許能更好地發(fā)揮蘇州信托專業(yè)優(yōu)勢，在我市政府投 資項目管理體制改革過程中發(fā)揮更好的作用
重慶、成都政府投資項目代建制試行情況