關(guān)于推行我市政府投資項(xiàng)目代建制的分析與思考
關(guān)于推行我市政府投資項(xiàng)目代建制的分析與思考 □ 陳偉民 陳曉臨 何濟(jì)南 政府投資項(xiàng)目代建制是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展產(chǎn)生的新事物，是今后投資工作必然趨勢，也是 目前發(fā)達(dá)國家普遍采用的做法。上世紀(jì)九十年代，美國、澳大利亞、新加坡及香港等發(fā) 達(dá)國家地區(qū)就著手對公共服務(wù)設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施及政府規(guī)劃項(xiàng)目，作為政府項(xiàng)目建設(shè)管理 改革的核心來抓，鼓勵(lì)并充許公眾、私營部門參與介入該投資領(lǐng)域，現(xiàn)已建立了一套高 效、透明、公正地項(xiàng)目管理和監(jiān)督機(jī)制。當(dāng)前，我國許多省市，代建制試點(diǎn)工程也已經(jīng) 拉開帷幕，如從2001年至今，重慶、黑龍江、山東、江蘇、深圳、北京、上海及我省寧 波、嘉興等地都進(jìn)行了政府非經(jīng)營性投資項(xiàng)目代建試點(diǎn)，從試點(diǎn)結(jié)果看，取得非常好的 效果，特別是政府對項(xiàng)目單位“三超”現(xiàn)象起到較好約束作用。2004年7月，國務(wù)院正式批 準(zhǔn)了《關(guān)于投資體制改革的決定》，決定亮點(diǎn)之一，就是在全國范圍內(nèi)推行“代建制”。為 此，省政府主要領(lǐng)導(dǎo)于2004年9月起，先后多次作出重要批示，要求從今年開始，利用三 年的時(shí)間在全省逐步落實(shí)政府投資代建制?？梢哉f，推行政府投資項(xiàng)目管理“代建制”符 合國家投資體制改革方向。 政府投資項(xiàng)目代建制及其特征 政府非經(jīng)營性投資項(xiàng)目實(shí)行“代建制”管理，就是指政府通過招標(biāo)的方式，選擇社會(huì)上 專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資管理和建設(shè)實(shí)施組織工作，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資 、質(zhì)量和工期，項(xiàng)目建成后交付使用單位的制度，代建期間代建單位按照合同約定代行 項(xiàng)目建設(shè)中投資主體職責(zé)。 “代建制”的特征和表現(xiàn)：一是社會(huì)化?，F(xiàn)在我們在搞政府基建項(xiàng)目時(shí)，往往成立□□動(dòng) 遷公司，□□管理處，□□指揮部一類的基建班子。這些單位往往屬于各行政部門的下屬單 位，與政府有千絲萬縷的隸屬關(guān)系，責(zé)、權(quán)、利關(guān)系不順，機(jī)構(gòu)和職能重迭，難以發(fā)揮 社會(huì)化分工優(yōu)勢。實(shí)行代建制，讓社會(huì)專業(yè)化管理隊(duì)伍來實(shí)行項(xiàng)目管理，政府從具體實(shí) 施者變成監(jiān)督者。使工程監(jiān)管得到加強(qiáng)，減少腐敗發(fā)生。二是職業(yè)化。過去我們在康莊 工程，千庫保安工程實(shí)施中常提到項(xiàng)目管理人員素質(zhì)不高，經(jīng)驗(yàn)不足，致使項(xiàng)目質(zhì)量和 進(jìn)程難以保證，其實(shí)，根本的原因是，項(xiàng)目管理行政化?，F(xiàn)在依靠社會(huì)專業(yè)機(jī)構(gòu)來代建 ，代建機(jī)構(gòu)有更豐富的基建經(jīng)驗(yàn)，設(shè)計(jì)方案更真實(shí)專業(yè)，投資概算更切實(shí)際。三是商業(yè) 化。代建機(jī)構(gòu)實(shí)行商業(yè)化運(yùn)作，就能自覺按政府要求控制的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)， 不會(huì)隨意改變功能，突破投資，提高標(biāo)準(zhǔn)。“三受益”、“三超”現(xiàn)象就會(huì)抹殺。與我市現(xiàn) 有舊管理體制相比，推行代建制相對效益更明顯。 推行政府投資項(xiàng)目代建制 是我市優(yōu)化投資管理工作的需要 當(dāng)前，在政府投資建設(shè)項(xiàng)目中，普遍存在以下問題：有的項(xiàng)目單位為了使用功能的增 加而隨意更改設(shè)計(jì)追加投資；有的項(xiàng)目單位對項(xiàng)目建設(shè)本身存在風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)不足（如拆遷 安置難落實(shí)、地質(zhì)堪察不到位、市場材料價(jià)格上漲等等）造成重復(fù)投資；有的使用單位 為了爭取項(xiàng)目，申報(bào)時(shí)往往采取少報(bào)和隱報(bào)的方式立項(xiàng)，事后更改建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，再視機(jī)追 加投資等等。由于政府缺乏約束項(xiàng)目單位超投資、超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)等行為的有效手段， 致使“三超”現(xiàn)象極為普遍。目前，在我市許多政府投資公益性項(xiàng)目都存在“三超”問題， 個(gè)別項(xiàng)目超出部分甚至于接近預(yù)算總投資。造成政府投資項(xiàng)目建設(shè)“三超”現(xiàn)象，表面上 看是項(xiàng)目單位管理經(jīng)驗(yàn)不足造成的，但其深層次的原因，缺乏有效地監(jiān)督機(jī)制，在整個(gè) 項(xiàng)目實(shí)施過程中，在法律地位上實(shí)際上沒有過程控制和追究責(zé)任的權(quán)力，處于失控狀態(tài) ，項(xiàng)目“三超”后，往往產(chǎn)生項(xiàng)目使用單位、承建單位都得利的現(xiàn)象。這些存在的問題， 已引起市委、市政府、市人大、政協(xié)及廣大群眾的極大關(guān)注，市委常委、副市長吳苗強(qiáng) 同志在投資會(huì)議上，多次要求計(jì)劃系統(tǒng)，著眼新問題，加強(qiáng)投資體制改革研究，在體制 改革方面務(wù)必做到“春江水暖鴨先知”，反映了我市現(xiàn)行政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理機(jī)制已到 非改不可地步。 市委、市政府歷來將優(yōu)化投資環(huán)境、促和諧發(fā)展作為重要工作來抓，近年來我市投資 體制也不斷革新。2003年10月，我市在全省范圍內(nèi)率先實(shí)行民間項(xiàng)目登記案，2004年出 臺(tái)了《政府投資項(xiàng)目管理暫行辦法》，在投資體制創(chuàng)新方面一直走在省兄弟單位的前列。 2005年，我市招投標(biāo)交易平臺(tái)建設(shè)進(jìn)一步完善，更加助推了我市政府非經(jīng)營性投資項(xiàng)目 管理代建制落實(shí)。 推行政府投資項(xiàng)目 代建制的重要性和現(xiàn)實(shí)意義 提高了投資科學(xué)決策水平和實(shí)施程序。我市預(yù)算內(nèi)可用于建設(shè)的資金相對有限，如實(shí) 行代建制，對年度建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行計(jì)劃儲(chǔ)備、綜合平衡，一經(jīng)人大批準(zhǔn)，任何政府部門無 特殊理由，無權(quán)更改項(xiàng)目投資及計(jì)劃，從源頭上控制資金外流，使項(xiàng)目管理更具計(jì)劃性 。同時(shí)，代建制做法要求對重大（如涉及公共利益、資源、環(huán)境、壟斷、公眾安全等） 影響力項(xiàng)目需采取聽證制。換句話說，任何有充足理由的老百姓和專家都可以對政府公 益項(xiàng)目監(jiān)督，并一票否決，使政府投資行為更為理性。 降低了政府投資支出成本。當(dāng)前，政府項(xiàng)目自已投、自已建、自已管，看起來省錢， 但外行管項(xiàng)目預(yù)（估）算不準(zhǔn)、專業(yè)性不強(qiáng)，加之，臨時(shí)機(jī)構(gòu)臨時(shí)觀念強(qiáng)，不能有效控 制資產(chǎn)流失，支出成本往往較高。代建制通過市場方式招標(biāo)，引進(jìn)市場競爭機(jī)制，讓專 家算、專家建、專家管，除代建費(fèi)外，對資金節(jié)余部分也作了明確獎(jiǎng)勵(lì)提成，從機(jī)制上 確保鼓勵(lì)代建單位加強(qiáng)管理，降低政府支出成本。 強(qiáng)化了法制理念。代建單位與政府、使用單位三方簽訂《代建合同》，通過三方約束， 有利于排除項(xiàng)目實(shí)施中的各種干擾（主要指三超現(xiàn)象）。同時(shí)，通過代建人向政府繳納 一定比例的履約銀行保證金方法，從經(jīng)濟(jì)上制約代建人違規(guī)行為發(fā)生。另外，對咨詢專 家從法理高度提出要求。使咨詢中介機(jī)構(gòu)和專家對項(xiàng)目可行性、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、工藝技術(shù)及 投資概算等作出的結(jié)論與相應(yīng)責(zé)任承擔(dān)掛鉤，使聽證咨詢的效果更加明顯。 有利于構(gòu)筑和諧社會(huì)。代建制重要表現(xiàn)是發(fā)揮公眾參與意識，通過大眾廣泛參與讓政 府權(quán)衡輕重，有利于政府真正促進(jìn)成實(shí)事工程。另外，代建資金的支付方式更新，有利 于減少政府項(xiàng)目資金支付層層轉(zhuǎn)付現(xiàn)象，使一線農(nóng)民工工資及各類補(bǔ)償資金更快更有效 落實(shí)。 推行政府投資項(xiàng)目代建制 在起步階段應(yīng)把握的幾個(gè)問題 代建制是投資管理體制的新制度，制度有優(yōu)越性，固然也有缺陷，結(jié)合各地經(jīng)驗(yàn)和教 訓(xùn)，我市試行代建制應(yīng)把握以下幾個(gè)關(guān)鍵： 合理安排項(xiàng)目前期投資咨詢工作。代建制的實(shí)質(zhì)是充分利用專業(yè)化組織的技術(shù)和管理 經(jīng)驗(yàn)，并以此提高政府投資項(xiàng)目的建設(shè)管理水來和投資效益，規(guī)范政府投資建設(shè)程序。 從國內(nèi)外項(xiàng)目管理的經(jīng)驗(yàn)看，一項(xiàng)工程的成敗，投資咨詢是關(guān)鍵。通俗講，政府想投資 少點(diǎn)、質(zhì)量好點(diǎn)、進(jìn)度快點(diǎn)，代建單位想利潤最大化、節(jié)約越多越好，目標(biāo)雖不一致， 但只要對項(xiàng)目前期可研分析、方案設(shè)計(jì)、投資概算進(jìn)行全面細(xì)仔的審核和論證咨詢，就 可以達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。建議項(xiàng)目前期部分實(shí)施分二個(gè)階段；一階段認(rèn)定建設(shè)投資、標(biāo)準(zhǔn) ，該階段市發(fā)計(jì)局負(fù)有重大責(zé)任和決策權(quán)，到可研或初設(shè)階段有較清晰的招標(biāo)條件后， 進(jìn)入第二階段，即：分工程不同階段找不同代建人，這樣對選擇合格的代建人，確定代 建效果，從程序和制度約束方面，工作效率和效果會(huì)更好些。 合理界定代建費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。代建管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)明確，可以使代建人將主要精力放在工程投資 、質(zhì)量和進(jìn)程上。由于代建人法人地位，承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和工作負(fù)荷遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于政府部門，代 建管理費(fèi)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目大小，投資水平和難易程度確定。具體數(shù)額是按總投資的2- 4%定，還是通過招投標(biāo)確定后，從使用單位提取管理費(fèi)余額后定更為有利，尚需進(jìn)一步 研究討論。代建制是工程管理過程，前期咨詢工作責(zé)任大，周期也和后期經(jīng)營管理相當(dāng) ，在代建管理費(fèi)用分配上，前期占比例大還是后者大，建議也要科學(xué)界定。 合理確定代建項(xiàng)目。政府投資項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作難點(diǎn)之一是大量的房屋拆遷和土地征 用問題，代建人作為項(xiàng)目管理公司在完成這項(xiàng)工作時(shí)，往往舉步維艱，花費(fèi)的費(fèi)用往往 要很多，對總投資造成不利的影響。建議非專業(yè)技術(shù)管理的政府項(xiàng)目內(nèi)容暫不進(jìn)入代建 范圍，如征地、拆遷工作等。此外，重大交通設(shè)施、水務(wù)建設(shè)等項(xiàng)目，在我市政府部門 已有較成熟的管理隊(duì)伍，今后時(shí)機(jī)成熟后，可以再作考慮。 合理明確法律責(zé)任。代建制是投資體制的新事物，不是一個(gè)法定制度。國家法律規(guī)定 對建設(shè)單位工程的重大責(zé)任和義務(wù)，不會(huì)因?yàn)榇ǘD(zhuǎn)移到代建人上面。建設(shè)工程中的 民事責(zé)任、行政責(zé)任及刑事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)如何轉(zhuǎn)移消化是一個(gè)新課題。否則，在實(shí)際的操作 中，代建人因?yàn)椴欢嗟拇ㄙM(fèi)而不想承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，而建設(shè)單位因風(fēng)險(xiǎn)無法轉(zhuǎn)移對代建 方持懷疑態(tài)度，過多干涉管理，在建設(shè)過程中就會(huì)發(fā)生扯皮、糾紛和責(zé)任推卸等情況。 在國家規(guī)范文件沒有出臺(tái)前，建議在履約過程中，必須讓代建人法人的條件具備，同時(shí) ，市政府協(xié)調(diào)專門的資金保證或擔(dān)保機(jī)構(gòu)出面，解決這問題。 合理把握資金支付的方式。資金的撥付通常分為直接撥付給代建人和代建人自行簽認(rèn) 兩種方式。資金撥付條件、時(shí)間、比例和尾款支付的結(jié)算管理對工程管理成本、工期等 有直接影響，配套辦法要同時(shí)制定。另外，直接撥付代建費(fèi)，應(yīng)把管理費(fèi)和工程費(fèi)用分 開撥付，防止代建人代收代支的前期費(fèi)用等產(chǎn)生重復(fù)上稅。 合理公正選擇代建人。臨安中介咨詢機(jī)構(gòu)較多，但綜合協(xié)調(diào)能力弱，經(jīng)濟(jì)、商務(wù)、管 理、法律等知識不足，熟悉國際慣例，能從事國際工程咨詢?nèi)瞬派?，建議政府設(shè)立專門 培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。同時(shí)對資質(zhì)管理上落實(shí)高起點(diǎn)，建議代建人單位資質(zhì)由發(fā)展計(jì)劃局和市財(cái)政 局共同審定，通過市招投標(biāo)平臺(tái)向社會(huì)公布名單，這些單位必須具備綜合甲級設(shè)計(jì)資質(zhì) ，綜合甲級監(jiān)理資質(zhì)，施工總承包一級以上資質(zhì)，綜合工程咨詢資質(zhì)之一要求，（但不 能定標(biāo)確定，以防權(quán)力尋阻行為發(fā)生），保證代建制順利實(shí)施。 對我市推行區(qū)政府投資項(xiàng)目代建制 工作的幾點(diǎn)建議 政府投資項(xiàng)目代建制實(shí)質(zhì)是一項(xiàng)交鈅匙工程，也是一項(xiàng)智力利用工程，在我國發(fā)展的 歷史不長，還有相當(dāng)長的路要走。為規(guī)范健康地推行代建制，結(jié)合我市實(shí)際，建議著手 做好以下工作研究： 進(jìn)一步量化代建制試行階段工作內(nèi)容。調(diào)研階段：組織人員對兄弟單位先行做法進(jìn)行 探討。主要掌握代建實(shí)施情況、項(xiàng)目前期管理、項(xiàng)目計(jì)劃管理、項(xiàng)目資金管理、代建項(xiàng) 目范圍選定、代建人資質(zhì)管理、代建內(nèi)容、控制投資措施、代建模式選擇等，為完善代 建管理辦法提供優(yōu)化方案。 專題研究階段：成立由市人大、市府辦、市政協(xié)、法制辦、審批中心、發(fā)計(jì)、審計(jì)、 財(cái)政、國土、建設(shè)、環(huán)保、稅務(wù)、工商、銀行、監(jiān)察、招標(biāo)辦、編委等部門組成，部分 咨詢機(jī)構(gòu)參加的工作組，對征求稿進(jìn)行審議。同時(shí)，對照各自的職責(zé)，確定相關(guān)配套方 案細(xì)則。該階段需建立政府項(xiàng)目儲(chǔ)備庫和專家?guī)?，健全?xiàng)目審批、監(jiān)測公示和投資誠信 三大信息網(wǎng)絡(luò)。 實(shí)施階段：出臺(tái)《政府投資項(xiàng)目代建制暫行管理辦法》、《政府項(xiàng)目代建制財(cái)政財(cái)務(wù)管 理指導(dǎo)意見》、《代建項(xiàng)目前期管理辦法》、《代建項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督管理暫行辦法》、《政府建 設(shè)項(xiàng)目工程管理試行辦法》以及相關(guān)代建風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任法規(guī)性文件。加大社會(huì)宣傳力度，擴(kuò)大 代建制影響面。確定首批公示、委托評估代建和后評價(jià)等政府投資項(xiàng)目，以配合政府投 資項(xiàng)目順利實(shí)施。 進(jìn)一步研討我市代建制運(yùn)作方式。 代建制目前無固定操作模式，當(dāng)前相對成功的是 北京模式、上海模式和重慶模式。不論采用何種模式，在項(xiàng)目建設(shè)過程中，有一點(diǎn)必須 明確：市政府是建設(shè)項(xiàng)目的投資人（招標(biāo)人），發(fā)改局為具體負(fù)責(zé)政府投資建設(shè)項(xiàng)目代 建工作過程管理人，市級各有關(guān)行政主管部門為項(xiàng)目各自職能的監(jiān)工人，項(xiàng)目單位為使 用人。 本文提出三種代建模式，供參考。 模式之一：全過程代建模式（適用于投資規(guī)模較小或?qū)I(yè)性強(qiáng)的政府投資項(xiàng)目）。運(yùn) 作特點(diǎn)：第一步由發(fā)改局在使用人提出項(xiàng)目建議書后，基本確定建設(shè)必要性。委托招標(biāo) 代理機(jī)構(gòu)通過公開招標(biāo)選擇代建人，簽訂投資人、代建人、使用人三方合同，明確責(zé)權(quán) 利。第二步由代建人提出項(xiàng)目可研報(bào)告，發(fā)改局或委托的專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估論證， 確定項(xiàng)目規(guī)模、投資水平和調(diào)整方案、授權(quán)代建人辦理項(xiàng)目立項(xiàng)審批等手續(xù)，辦理投資 許可證。第三步由代建人通過招標(biāo)選擇設(shè)計(jì)單位，開展方案設(shè)計(jì)初步設(shè)計(jì)和概算審核， 開展施工圖設(shè)計(jì)，取得項(xiàng)目規(guī)劃許可證和土地許可證，協(xié)助使用人辦理土地征用和拆遷 等手續(xù)。第四步通過招標(biāo)選擇工程監(jiān)理單位，組織管理協(xié)調(diào)施工期工程建設(shè)。第五步通 過招標(biāo)選擇施工單位（含工程分包單位），履行工程施工、按時(shí)竣工驗(yàn)收和交付使用的 職責(zé)，并負(fù)責(zé)保障項(xiàng)目在保修期內(nèi)正常使用。 優(yōu)點(diǎn)：突出了代建人的地位和作...
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