控股公司組建的原則、步驟和方法
控股公司組建的原則、步驟和方法 控股公司作為新型有資產管理體制中的重要一環(huán)，它的構建必須符合社會主義市場經(jīng)濟 的要求，服從于國有企業(yè)進行現(xiàn)代企業(yè)制度創(chuàng)新的需要。針對我國傳統(tǒng)國有資產管理體 制下存在的政企不分、政資不分等種種弊端，控股公司的組建和運行必須遵循以下原則 ： （一） 控股公司組建的原則 1． 政府的社會經(jīng)濟管理職能與國有資產所有者職能分開。 在傳統(tǒng)體制之下，中央人民政府既是國家政權的社會經(jīng)濟管理者，同時又是全民所有制 資產（即國有資產）所有權的代表者。政府部門集社會經(jīng)濟管理職能和國有資產所有權 管理職能于一身。其結果帶來一系列矛盾和弊端： 第一，造成政企不分。政府作為社會管理者，是企業(yè)的"婆婆"；作為所有者，同時又是 企業(yè)的"老板"。政府通過雙重權力，干預企業(yè)生產經(jīng)營活動。這是造成政企職責不分， 對企業(yè)管得過多、統(tǒng)得過死的一個重要根源。在這種情況下，企業(yè)既不能自主經(jīng)營，更 不能自負盈虧。改革開放以來，為了實現(xiàn)政企分開，轉換企業(yè)經(jīng)營機制，政府制定了許 多政策措施。從1979年擴大企業(yè)企業(yè)自主權開始，到1992年頒布全民所有制工業(yè)企業(yè)轉 換經(jīng)營機制條例。但至今企業(yè)的經(jīng)營自主權也沒有得到全面地落實，政企仍然處于難分 狀態(tài)。這除了財稅體制不合理等問題外，根本原因就在于國有資產產權管理體制的改革 ，始終沒有沿著政府的社會經(jīng)濟管理職能與國有資產所有者職能分開的方向進行。因此 ，政企不分的根源在于政資不分。只要政府繼續(xù)集兩種職能于一身，政企就不可能完全 分開，從而企業(yè)經(jīng)營機制也就難以轉換。 第二，用社會目標沖擊盈利目標。各級政府面對國有企業(yè)具有雙重身份，既是行政管理 者，又是所有者。這樣，在日常管理活動中，難以分清所有者行為與行政管理者行為的 邊界，其結果，一方面用行政手段行使所有者職能，另一方面以所有者權能達到行政目 的。后者主要表現(xiàn)在用社會目標沖擊盈利目標，如國家作為社會管理者，要求企業(yè)承擔 安排就業(yè)、穩(wěn)定物價等種種社會責任。這不僅直接影響企業(yè)經(jīng)濟效益的提高，而且對企 業(yè)經(jīng)濟效益的狀況，也難以做出正確的評價。 第三，所有者職能也會沖擊行政職能。在兩種職能不分的情況下，各級政府的經(jīng)濟管理 部門，大部分精力用于管理國有企業(yè)，甚至只能管到預算內企業(yè)、歸口企業(yè)。對其他經(jīng) 濟成份的企業(yè)則無力顧及，調控不力。這是所有者職能影響或沖擊社會管理者職能的具 體表現(xiàn)。 第四，混淆了兩種預算資金的界限。依靠政權職能，通過稅收集中的資金，其性質屬于 恩格斯講的"社會扣除"，應納入政府公共預算，主要用于維持國家機器的正常盍和社會 發(fā)展所必需的無償投入。依靠所有者職能，通過上交利潤集中的資金，其性質是資本收 益，應納入國有資本建設性預算，主要用于再投入。災兩種預算應分開，避免混收、混 用、混管。 有鑒于此，新的國有資產管理體制必須堅持政企分開。政府兩種職能之所以分開，從根 本上說，是因為它們是兩種不同的職能，應當由兩個主體分別行使。 第一， 兩種職能產生的依據(jù)不同。所有者職能產生的依據(jù)是財產權；社會經(jīng)濟管理職能產生的 依據(jù)是政權。馬克思曾經(jīng)指出："在我們面前是兩種權力：一種是財產權，也就是所有者 的權力，另一種是政治權力，即國家的權力。"（《馬恩選集》第1卷第170頁）。財產權即 國家所有權和行政權是兩種不同性質的權力。國家所有權是由國家對財產所享有的占有 、使用、收益和處分權構成的，是依據(jù)民法所確認的一種財產權形式。所有權的客體是 國有資產。行政權是依據(jù)行政法規(guī)定的權力，由國家各級行政機關發(fā)布法規(guī)、命令，采 用強制手段實行的。既然如此，由財產權和行政權這兩種不同性質的權力產生的政府的 社會經(jīng)濟管理職能和財產所有者職能也是不同的，因而應當分開。 第二， 兩種職能行使的范圍不同。政府作為所有者，其行使職能的范圍僅限于國有資產的企業(yè) ，不論這些企業(yè)是在國境之內，還是在國境之外；作為社會經(jīng)濟管理者，其行使職能的 對象是全社會，其職能范圍遍及各種不同的所有制企業(yè)，但僅限于國境之內。 第三， 行使兩種職能的實際工作內容不同。作為所有者，主要是管理和經(jīng)營國有資產；作為社 會經(jīng)濟管理者，則主要是管理包括經(jīng)濟活動在內的各種社會活動。 第四， 兩種職能所追求的目標不同，作為所有者，追求的主要是經(jīng)濟（商業(yè)）目標，是盈利目 標，實現(xiàn)國有資產的保值和增殖；作為社會經(jīng)濟管理者，追求的主要是社會目標，是整 個宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定和社會經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定以及保障社會就業(yè)等。 第五， 行使兩種職能的手段不同。行使所有者的職能，主要是通過控制產權，從內部去影響企 業(yè)行為，從而貫徹所有者的意圖；行使社會管理者職能，則是利用政權發(fā)布各種法規(guī)、 指令，從外部約束企業(yè)行為。 從以上五個方面可以看出，政府的社會經(jīng)濟管理職能和國有資產所有者職能是兩種不同 職能它們各自的性質、管理目標和行使方式是不同的，因此，政府兩種職能應該分開。 2． 出資人所有權與企業(yè)法人財產權相分離，維護所有者權益，不干預企業(yè)經(jīng)營自主權。 現(xiàn)代企業(yè)制度的一個重要特征是產權關系清晰，即企業(yè)中的國有資產所有權屬于國家， 企業(yè)擁有包括國家在內的出資者投資形成的全部法人財產權，成為享有民事權利、承擔 民事義務的法人實體。控股公司是現(xiàn)代企業(yè)的組織形式，它在行使產權管理時需遵循出 資人所有權與企業(yè)法人財產權相分離的原則，只行使出資者（股東）的權利，不得干預 企業(yè)法人財產權。這一原則相對于中國長期以來政府直接管理和經(jīng)營國營企業(yè)的舊體制 ，具有十分重要的意義。 依據(jù)十四屆三中全會《決定》，出資人所有權與企業(yè)法人財產權相分離這一原則的基本內 容是：企業(yè)中的國有資產所有權屬于國家，企業(yè)擁有包括國家在內的出資者投資形成的 全部法人財產權，成為享有民事權利、承擔民事責任的法人實體；企業(yè)以其全部法人財 產，依法自主經(jīng)營，自負盈虧，照章納稅，對出資者承擔資產保值增值的責任，出資者 按投入企業(yè)的資本額享有所有者的權益，即資產受益、重大決策和選擇管理者等權利， 企業(yè)破產時，出資者只以投入企業(yè)的資金額對企業(yè)債務承擔有限責任。 出資人所有權與企業(yè)法人財產相分離的原則，要求正確處理好出資人所有權與企業(yè)法人 財產權的關系。這里，需注意以下幾點： 1． 企業(yè)法人財產權與出資人所有權是緊密相關的。在現(xiàn)代企業(yè)中，資本來源分散化、多元 化，乃至社會化，導致企業(yè)的整體資本所有權不再歸屬于某一單個出資人，而屬于出資 人群體的集合。企業(yè)法人財產權作為出資者整體所有權的體現(xiàn)，是出資人所有權的一種 表現(xiàn)形式。真實的出資人所有權是構成企業(yè)法人財產權的實體。離開了出資人，法律不 能憑空創(chuàng)造企業(yè)法人，財產權。任何企業(yè)法人的設立，都必須要有出資人真實的資本財 產投入沒有出資人，也就沒有企業(yè)法人。因此，那種企業(yè)法人財產權可以脫離出資人的 所有權而獨立存在的觀點是值得商榷的。中國國有企業(yè)制度的癥結就在于沒有明確出資 人所有權與企業(yè)法人財產權的關系，并使之規(guī)范化。其中最突出的一點是國有企業(yè)出資 人虛置，沒有具體的、與切身利益相關的出資人主體來有效地維護、承擔和行使所有權 。國有企業(yè)產權關系模糊，出資人與債權人混淆，導致許多政府機構都以所有者身份來 管企業(yè)。而當企業(yè)虧損以至破產時，卻搞不清楚應由誰來承擔什么樣的責任和破了哪一 個具體出資人的產。因此，不解決國有企業(yè)出資人身份問題，只是把原來就是法人的國 有企業(yè)再冠以"真正的法人"，并再三強調法人財產權的獨立性，并不能真正解決國有企 業(yè)面臨的種種問題。 2． 法人財產權的相對獨立性。說法人財產權與出資人所有權是密切相連的，這并不等于說 法人財產權和出資人所有權就是一回事。其實，企業(yè)法人財產權是有相對獨立性，這主 要表現(xiàn)在： 第一， 獨立的財產權。根據(jù)公司法中的資本不變原則，出資人一旦投資入股就不能抽回資本， 出資人對現(xiàn)實資本的占有支配權就一次性地讓渡給法人公司，法人公司因此而形成了自 身獨立的財產。嚴格意義上講，出資人只能說他擁有該公司的股權而不是財產權，由出 資人投資形成的現(xiàn)實資本現(xiàn)在成了只有法人公司才能實際占有的對象，成了法人公司的 財產。 第二， 獨立的經(jīng)營管理權。法人公司既然有獨立的財產，那么，它也就擁有對自己財產的獨立 經(jīng)營管理權?？梢宰约捍_定經(jīng)營目標，法人公司可以像自然人那樣占有支配和依法處置 公司資產，可以分配和使用資產收益。它還可以與其他法人或自然人發(fā)生各種社會經(jīng)濟 關系，并獨立承擔一切法律后果。因此，法人公司的經(jīng)營管理權是獨立的和完整的。 總之，出資人所有權與企業(yè)法人財產權之間的關系是既密切相關，又相對獨立。在實踐 中，要把保障出資人所有權與落實企業(yè)法人財產權結合起來。 結合中國國有資產管理體制改革的實際，出資者所有權與企業(yè)法人財產權相分離原則要 求正確處理好控股公司與下屬企業(yè)的集、分權關系，防止國有控股公司對子公司的過度 集權。世界銀行研究報告認為，隨著一國工業(yè)化的深化、市場的復雜性和競爭性的加強 ，那種對國有企業(yè)死板僵化和官僚主義的管理模式將被淘汰，分權程度較高的管理結構 具有了客觀必然性。從國際經(jīng)驗看，國有綜合性控股公司的經(jīng)驗之所以失敗，是因為綜 合性控股公司常常機構臃腫，對工業(yè)活動所特有的瞬息萬變反映遲鈍，容易導致過多的 政府干預。因此，進行報告建議，如果建立專業(yè)性控股公司，政府應該保證權力下放的 過程并不停留在控股公司董事會這一層上，而應該將權力下放到業(yè)務公司（企業(yè)）的董 事會和管理層。 中國在組建控股公司試點過程中，很多同志對控股公司這一"中間層次"表示擔憂，怕因 而上收了企業(yè)的經(jīng)營自主權。也有人擔心，政資分開后，原來只有行政主管部門，現(xiàn)在 又有了控股公司，增加了新的"婆婆"，把下面的企業(yè)管得更死。在各地主管部門改組成 為控股公司的實踐中，確實存在著主管部門變成行政性"翻牌公司"的危險。有些地方成 立控股公司后，主管部門仍然保留，且兩個機構的正職可以兼任。有些地方的控股公司 仍承擔部分政府職能和行業(yè)管理職能。凡此種種做法都增加控股公司成為行政性公司的 潛在危險。 因此，組建控股公司過程中必須嚴格遵循出資者所有權與企業(yè)法人財產權相分離的原則 ?？毓晒局恍惺巩a權（股權）管理職能，不干預企業(yè)經(jīng)營自主權，更不能上收企業(yè)的 經(jīng)營自主權。如果這一原則遭到破壞，那么，我們所有搞活國有企業(yè)的改革措施都將付 之東流！ 3． 促進國有資產的優(yōu)化配置和合理使用，實行跨行業(yè)、跨地區(qū)經(jīng)營，提高國有資產的整體 運營效益。 如前所述，控股公司是一個跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制，甚至跨國界的經(jīng)濟組織，它可 以在更大范圍內和更廣闊的區(qū)域內組織國有資產的合理流動和優(yōu)化配置，從而提高國有 資產的整體運營效益。 在完善的產權交易市場上，控股公司將成為產權交易主體，通過購入股份，實行參股、 控股，優(yōu)化企業(yè)組織結構和產業(yè)結構，實現(xiàn)國有資產合理配置。國有企業(yè)財產的所有權 屬于全民所有，即國家所有，由國務院統(tǒng)一行使，企業(yè)只擁有經(jīng)營權，國有企業(yè)本身不 能出讓自己。國有企業(yè)產權的出讓方必須是國有資產產權運營機構?，F(xiàn)階段，國有資產 產權運營機構或稱投資主體，主要包括國家授權投資的機構或者國家授權的部門。 國家授權投資的機構是指國家投資公司、國家控股公司、國有資產經(jīng)營公司以及有條件 的企業(yè)集團的集團公司。隨著政府職能的轉變，產權交易市場的健全和完善，控股公司 將成為產權交易市場上產權交易的重要主體。這是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢。 控股公司按照市場經(jīng)濟的原則，通過資本金運營和自身組織功能，組織國有企業(yè)兼并、 拍賣、租賃及閑置資產調劑，使國有資產打破過去的封閉凝固狀態(tài)和條塊分割，進入市 場運營、流動、實現(xiàn)優(yōu)化配置。從中國各地初步發(fā)育的產權交易市場行為看，企業(yè)兼并 收到了比較明顯的效果。生產要素經(jīng)過優(yōu)化組合，提高了整體經(jīng)濟效益。對于整個社會 來說，這種資產存量在企業(yè)間的重組，可以有效地利用現(xiàn)有資產，增加總供給，使存量 資產發(fā)揮較好的效益。另一方面，通過企業(yè)兼并，在競爭中實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，推動了經(jīng)濟 結構的合理調整。此外，控股公司對國有資產實行價值化、證券化管理，通過在證券交 易市場上以入、轉讓、出售企業(yè)股權的活動，促進產權流動和優(yōu)化重組。 4． 防止壟斷，公平競爭。 現(xiàn)在，各地主管部門改組的一個普遍做法是，一個行業(yè)主管局只改組為一個國有資產經(jīng) 營公司，國有資產近似封閉，缺乏流動性，這不利于同行業(yè)間展開競爭，也不利于國有 資產的優(yōu)化組合。我們認為，控股公司應采取開...
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