略論中國行政文化創(chuàng)新
略論中國行政文化創(chuàng)新
【 作 者】蔣云根
【作者簡介】蔣云根，華東師范大學(xué)教授
【內(nèi)容提要】任何一種行政體制及其行政過程，都有一定的行政文化支撐。行政改革過程，也是行政文化不斷創(chuàng)新過程。本文結(jié)合中國行政文化傳統(tǒng)與西方國家行政文化特點(diǎn)，根據(jù)我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政府職能轉(zhuǎn)換的現(xiàn)實(shí)，以及由此而產(chǎn)生的行政改革的客觀要求，著重從行政體制文化、行政決策文化及行政法治文化等三個(gè)方面具體分析中國行政文化創(chuàng)新問題。
【關(guān) 鍵 詞】行政文化/創(chuàng)新
【 正 文】
　　所謂行政文化，一般指行政活動(dòng)過程中，影響甚至決定行政參與者行為的一系列行政思想、行政意識(shí)、行政理念、行政心理、行政道德、行政習(xí)慣、行政規(guī)則等，這些文化要素對(duì)于行政管理體制的確立與發(fā)展，對(duì)于行政決策活動(dòng)的展開，對(duì)于行政法治化建設(shè)的進(jìn)程，對(duì)于行政人員的行為道德狀況，都發(fā)生著極為重要的影響，從而形成為特定的行政體制文化、行政決策文化、行政法治文化、行政道德文化等等。任何一種行政文化都不是主觀意識(shí)的產(chǎn)物，而是適應(yīng)特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展的需要，在一定的社會(huì)文化背景下形成并發(fā)展的。中國在長期的行政實(shí)踐中所形成的同社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治制度相適應(yīng)的系統(tǒng)性行政文化，在維護(hù)相關(guān)的行政管理體制、調(diào)節(jié)行政官員行為、規(guī)范行政管理活動(dòng)等方面曾發(fā)揮了相當(dāng)重要的作用。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌與政府職能轉(zhuǎn)換，行政改革已開始進(jìn)入實(shí)質(zhì)性啟動(dòng)階段，在改革進(jìn)程中，人們開始注意到一些原有行政文化要素所起的消極作用，感覺到外來行政文化對(duì)我國行政領(lǐng)域的沖擊，逐漸認(rèn)識(shí)到行政文化創(chuàng)新對(duì)中國行政改革與行政現(xiàn)代化的重要意義。
　　 一、行政體制文化創(chuàng)新
　　從1949年到1996年，中國政府進(jìn)行了多次以機(jī)構(gòu)改革為主要內(nèi)容的行政體制改革，大的調(diào)整就有六次之多，但始終走不出精簡——膨脹——再精簡——再膨脹的循環(huán)怪圈。認(rèn)真總結(jié)歷次機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，使我們認(rèn)識(shí)到：僅僅圍繞政府系統(tǒng)內(nèi)的權(quán)力關(guān)系就事論事實(shí)行機(jī)構(gòu)改革，不是從行政體制的系統(tǒng)性高度進(jìn)行總體性的設(shè)計(jì)，忽略行政體制文化更新對(duì)行政體制改革與創(chuàng)新的重要意義，這是歷次政府機(jī)構(gòu)改革不能獲得圓滿結(jié)果的重要因素之一。為此，在新一輪行政體制改革中，必須注意同時(shí)把握兩大主要環(huán)節(jié)：體制性要素改革與文化性要素改革。前者主要包括轉(zhuǎn)變職能、精簡機(jī)構(gòu)、理順關(guān)系、調(diào)整結(jié)構(gòu)、完善公務(wù)員制度、健全行政決策體制、加強(qiáng)行政法治建設(shè)等等，近年來理論界就這些課題展開了廣泛深入的討論，但對(duì)后者即更深層次的行政文化性要素改革與創(chuàng)新方面的探討則顯得相對(duì)不足。為了使行政體制改革能獲得切實(shí)而持久的成效，在實(shí)施體制性改革過程中，還必須重視行政體制文化的創(chuàng)新與發(fā)展。
　　在行政文化體系中，行政體制文化具有關(guān)鍵性的意義，它直接影響甚至決定其他行政文化要素的性質(zhì)和功能。從內(nèi)容上分析，行政體制文化主要反映行政活動(dòng)主體對(duì)各種行政關(guān)系、行政過程的認(rèn)識(shí)，具體而言，涉及對(duì)行政的性質(zhì)與方向、行政機(jī)構(gòu)、行政職位的設(shè)定及行政組織與行政權(quán)力之間、政府與公眾之間關(guān)系的意識(shí)、思維與觀念。行政文化的主體不僅包括行政系統(tǒng)內(nèi)的成員，還應(yīng)當(dāng)包括同行政體制及行政過程緊密相關(guān)的社會(huì)公眾，正是社會(huì)公眾與政府系統(tǒng)之間的相互作用關(guān)系，才形成某種特定的行政體制與行政活動(dòng)方式。一種特定的行政體制及與此相適應(yīng)的體制文化，客觀上營造出一種特有的行政環(huán)境，由此深深影響行政活動(dòng)過程。長達(dá)二千多年的中國封建社會(huì)培育出一套以集權(quán)型、血緣宗法型、等級(jí)權(quán)威型、高度一致型為基本特征的系統(tǒng)性行政體制文化，為維護(hù)、保障封建行政機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)起了重要作用。
　　社會(huì)主義制度的建立，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治乃至行政關(guān)系發(fā)生了根本性的變化，為行政文化創(chuàng)新提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。但是，由于根植于兩千多年歷史的傳統(tǒng)行政文化的深刻影響，由于建國以后所實(shí)行的高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)以及與此相適應(yīng)的政治和行政管理體制，從而在行政體制文化方面依然保留了不少傳統(tǒng)要素，普遍存在一種“崇上”、“唯上”的行政思維模式，并在中央與地方關(guān)系、上級(jí)行政部門與下級(jí)行政部門之間關(guān)系，政府部門與社會(huì)公眾之間關(guān)系，以及行政管理組織的設(shè)置與行政人員的任用等方面，都明顯表現(xiàn)出“集中性”、“一致性”、“統(tǒng)一性”、“親緣性”等特征，缺乏一種現(xiàn)代民主意識(shí)與作風(fēng)。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，必然要求行政體制進(jìn)行相應(yīng)的改革，而這項(xiàng)改革的重要內(nèi)容之一，就是要同步推進(jìn)行政體制文化的創(chuàng)新，使兩者之間形成一種相互促進(jìn)的積極關(guān)系。
　　立足我國經(jīng)濟(jì)、政治、文化發(fā)展現(xiàn)狀與要求，參考國外行政體制改革與行政文化革新的經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)階段行政體制文化創(chuàng)新的重點(diǎn)應(yīng)圍繞政府與公眾之間的關(guān)系，努力培育、發(fā)展一種現(xiàn)代公民意識(shí)，為我國行政體制的改革與完善提供必要的基礎(chǔ)。內(nèi)容大致包括：
　　1.確立社會(huì)公眾利益至上的意識(shí)，作為協(xié)調(diào)中央與地方權(quán)力關(guān)系的指導(dǎo)原則。中央政府與地方政府的關(guān)系因?qū)嶋H所包含的利益傾向，歷來是一個(gè)相當(dāng)棘手、復(fù)雜從而特別令人關(guān)注的課題，由于它最終涉及到政府與社會(huì)、政府與公眾的利益關(guān)系，故而成為現(xiàn)代行政體制改革與體制文化創(chuàng)新的一項(xiàng)重要課題。自20世紀(jì)80年代以來，一些西方國家針對(duì)為適應(yīng)工業(yè)社會(huì)而逐漸形成的行政權(quán)力擴(kuò)大化、集中化的傾向，在“行政民主”的旗幟下，先后實(shí)行了行政分權(quán)改革，主要內(nèi)容有：中央政府組織向地方政府組織分權(quán)，政府組織機(jī)構(gòu)向地方社會(huì)組織機(jī)構(gòu)或私人機(jī)構(gòu)分權(quán)，上下級(jí)行政組織之間變簡單的命令——執(zhí)行關(guān)系為合作關(guān)系。法國政府于1982年通過并開始推行《下放權(quán)力法案》，確定中央對(duì)地方的權(quán)力主要為合法性監(jiān)督；日本政府在1995年制定了《地方分權(quán)推進(jìn)法》，目標(biāo)是“建立中央與地方對(duì)等與合作關(guān)系”，使地方行政組織、社會(huì)組織有更大的自主權(quán)，并明確中央對(duì)地方的干預(yù)要遵循“依法、公平、透明”的基本原則；美國自里根政府以來，一直在推行“新聯(lián)邦主義”，提出“還權(quán)于州”、“還權(quán)于民”。我們黨歷來十分重視處理好中央和地方的關(guān)系，注意充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。“總的原則應(yīng)當(dāng)是：既要有體現(xiàn)全局利益的統(tǒng)一性，又要有統(tǒng)一指導(dǎo)下兼顧局部利益的靈活性；既要有體現(xiàn)維護(hù)國家宏觀調(diào)控權(quán)的集中，又要在集中指導(dǎo)下賦予地方必要的權(quán)力。當(dāng)前應(yīng)抓緊合理劃分中央和地方經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，明確各自的事權(quán)、財(cái)權(quán)和決策權(quán)，做到權(quán)力和責(zé)任相統(tǒng)一，并力求規(guī)范化、法制化。”（注：江澤民：“正確處理社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中的若干重大關(guān)系”，1995年9月28日《人民日?qǐng)?bào)》。）實(shí)際上， 由中央集權(quán)向中央與地方分權(quán)方向發(fā)展，其實(shí)質(zhì)并不在于行政權(quán)力在兩者之間的移動(dòng)，而是體現(xiàn)著政府同公民關(guān)系的重大變革，反映著政府權(quán)力正逐漸向公民、向社會(huì)移動(dòng)的趨勢(shì)。就此意義而言，確立“代表中國最廣大人民的根本利益”的意識(shí)，正是合理協(xié)調(diào)中央與地方利益關(guān)系的最為重要的原則。
　　2.確立開放型的行政體制文化，擴(kuò)大公眾對(duì)政府工作的有效參與。開放型的行政體制文化直接涉及到公眾與政府的關(guān)系問題，也即行政民主的問題。1998年9月7日至11日，在法國巴黎召開的第二十四屆國際行政科學(xué)大會(huì)將公民與公共行政作為大會(huì)討論的主題，著重討論了公民保護(hù)形式與公共行政、公民與公共服務(wù)供應(yīng)、公眾期望、行政過程中的公眾參與等等問題，這些問題表明公眾的地位及公眾與政府的關(guān)系正在發(fā)生著深刻的變化，民主型、開放型的政府形象正在成為公眾的普遍要求。在此之前的相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)，行政被認(rèn)為是維護(hù)國家利益、保護(hù)集體利益的，從而在行政與公民之間，前者總是具有優(yōu)越的地位，盡管作為公民在政治上擁有公民權(quán)利，但在行政面前，他們只是消極的被治者，存在著實(shí)際上的不平等。在西方國家，隨著“新公共行政學(xué)”的誕生和社會(huì)公平、社會(huì)平等觀念的普及，行政民主意識(shí)開始成為行政體制文化的一項(xiàng)重要內(nèi)容，如赫伯特•考夫曼所說，“在美國的各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)地區(qū)，人們到處都可以感受到行政‘分權(quán)’的氣氛。……在更多的情況下，行政分權(quán)被解釋為大眾對(duì)政府工作的有效的參與。”（注：赫伯特•考夫曼：《行政分權(quán)與政治權(quán)力》，《公共行政學(xué)評(píng)論》29期，1969年1版，第3—15頁。）實(shí)現(xiàn)公民有效參與的首要條件是增強(qiáng)行政的透明度，暢通能夠使公民充分表達(dá)他們的意見與要求的渠道，必要時(shí)以行政公決方式讓公民作出決定。在法國和英國，早在80年代就已出現(xiàn)了“公共質(zhì)詢”制度，為公民“參政議政”提供了必要的條件；隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展與電子化政府的啟動(dòng)，政府與公眾之間的交流由以往的“單向性”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;雙向性”，公民不再是單純的“
略論中國行政文化創(chuàng)新