論分權(quán)的四種形式
論分權(quán)的四種形式
【 作 者】薛凱
【 正 文】
　　目前，分權(quán)化（decentralization）已成為一股世界潮流，在各國(guó)政府的行政改革中占據(jù)著重要地位。但從國(guó)內(nèi)的一些文獻(xiàn)來(lái)看，對(duì)分權(quán)的認(rèn)識(shí)似乎僅僅局限于中央和地方的關(guān)系、政企政事關(guān)系等方面。其實(shí)，分權(quán)是一個(gè)內(nèi)涵豐富的行政學(xué)概念，因而本文將主要著眼于分權(quán)所能采取的形式，對(duì)其作一個(gè)概括性介紹。
　　分權(quán)化通常是指從中央政府及其部門向次級(jí)政府、半自治公共機(jī)構(gòu)、區(qū)域性或功能性實(shí)體、非政府性的私人或自愿者組織轉(zhuǎn)移計(jì)劃、管理權(quán)責(zé)并進(jìn)行相應(yīng)的資源籌集與分配的活動(dòng)?！　∷饕ㄊ跈?quán)（　　deconcentration）、委托（delegation）、放權(quán)（devolution ）和私有化（privatization）四種基本形式， 每一種形式都有著自己顯著的特征。
　　一、授權(quán)。這是分權(quán)中最弱的一種形式，但對(duì)于高度集權(quán)的政府來(lái)說(shuō)，則有助于提高行政效率和責(zé)任。它是指政府決策、財(cái)政和管理權(quán)責(zé)在政府科層制組織內(nèi)部的重新分配，一部分權(quán)力和責(zé)任被分配給下級(jí)政府或部門行使，但中央仍保有最終的控制權(quán)。這種形式的分權(quán)在農(nóng)業(yè)服務(wù)、小學(xué)教育、預(yù)防性衛(wèi)生和人口等次級(jí)部門較為普遍。授權(quán)可采取兩種方式：
　　1、任務(wù)轉(zhuǎn)移（shifting workload）。將工作任務(wù)交于次級(jí)政府去執(zhí)行，但并不授予或只授予較小的自主權(quán)力。下級(jí)政府主要是充當(dāng)中央政府的執(zhí)行機(jī)關(guān)。
　　2、區(qū)域行政（field administration）。 中央政府部門為擴(kuò)大或執(zhí)行其地方層次的工作任務(wù)，可建立一定的具有統(tǒng)屬關(guān)系的地方行政單位。在這種體制下，在地方工作的行政人員，在中央部門的指導(dǎo)方針之內(nèi)擁有一定的計(jì)劃、日常決策和根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r進(jìn)行執(zhí)行調(diào)整的自由裁量權(quán)，同時(shí)他們?nèi)砸艿街醒氩块T的指揮和控制。
　　這種形式的分權(quán)的主要缺陷在于，在地方層次上不存在著任何水平的職能合作機(jī)制，因而往往出現(xiàn)溝通不靈、協(xié)調(diào)困難的現(xiàn)象，影響公共服務(wù)的整體質(zhì)量。例如，我們經(jīng)常遇見這樣的情形，地方城建部門與交通部門由于缺乏必要的政策協(xié)調(diào)，未能使鋪設(shè)道路與修建排水系統(tǒng)同時(shí)進(jìn)行，導(dǎo)致不得不對(duì)道路進(jìn)行反復(fù)多次的翻修，從而造成了大量的浪費(fèi)，還降低了公路的質(zhì)量和其社會(huì)時(shí)效。
　　由于通過(guò)授權(quán)中央政府把自己的權(quán)能擴(kuò)展到了基層領(lǐng)域，如同章魚向四方張開了其觸角，因此，這種分權(quán)的結(jié)果往往是中央政府得到了加強(qiáng)，中央集權(quán)反而更為有力了。
　　二、委托。 是指將特定職能的決策和管理權(quán)責(zé)交給準(zhǔn)政府部門（Parastatals）和其他半自治組織， 這些組織并未被中央政府完全控制但最終要向它負(fù)責(zé)。這些組織往往在決策上擁有很大的自由度，在人事上也可能脫離于正式的公務(wù)員制度，還可以從其服務(wù)中收取費(fèi)用，甚至象私人團(tuán)體一樣采用某些商業(yè)性的方式方法。中央政府可通過(guò)創(chuàng)建公共事業(yè)、住房委員會(huì)、地區(qū)發(fā)展機(jī)構(gòu)、特殊行政區(qū)域及特別項(xiàng)目執(zhí)行機(jī)構(gòu)等辦法對(duì)特定權(quán)責(zé)加以分化。在許多第三世界國(guó)家，由于經(jīng)濟(jì)危機(jī)對(duì)政府的公共行政能力和財(cái)政資源產(chǎn)生嚴(yán)重的制約，許多政府便將更多的功能轉(zhuǎn)移給了公共事業(yè)部門和特別機(jī)構(gòu)，　　它們被看作是“預(yù)算外”（offbudget）的行政單位。 委托的標(biāo)準(zhǔn)是因組織類型的不同而有所變化的，但一般而言，被委托的職能都具有技術(shù)性、資本性和相對(duì)的獨(dú)立性（即并不要求其他政府部門的重大支持）。其最常見的三種基本形式有：
　　1、準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)（Parastatals）。其活動(dòng)領(lǐng)域主要集中在某一單一的、分立的服務(wù)的提供上，而且?guī)в猩虡I(yè)或準(zhǔn)商業(yè)性質(zhì)，從其服務(wù)傾向天然壟斷的性質(zhì)來(lái)看，可被視為公共物品，如專門提供電信、煤氣、自來(lái)水的公共部門。
　　2、特殊行政區(qū)（special District）。 其性質(zhì)與準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)相同，但由于地區(qū)的特殊性，要求因地制宜地作出政策決定，它不遵循一般的行政界限（如地方政府間的區(qū)劃）。如美國(guó)的田納西河流域管理局。
　　3、項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)（Project Management Units
論分權(quán)的四種形式