論政策失真的人為原因
論政策失真的人為原因
【 作 者】金世斌
【作者簡(jiǎn)介】金世斌　作者單位：南京大學(xué)政治與行政管理學(xué)系　南京　210093
【內(nèi)容提要】“上有政策，下有對(duì)策”（即政策失真）的現(xiàn)象在我們?nèi)粘Ｉ钪幸褜乙?jiàn)不鮮，本文認(rèn)為造成這種現(xiàn)象的人為因素主要有：(1)執(zhí)行者素質(zhì)缺陷；(2)目標(biāo)群體不服從；(3)主體鏈溝通障礙；(4)政策制定者與執(zhí)行者之間利益沖突。
【 正 文】
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　　一項(xiàng)正確的政策制定出來(lái)以后，關(guān)鍵的工作還在于正確地付諸實(shí)踐。從這一意義上說(shuō)，政策不是靜態(tài)的概念體系，不可以簡(jiǎn)單地把政策同政策文本劃等號(hào)。從其本質(zhì)、使命和功能的實(shí)現(xiàn)來(lái)看，政策是一種社會(huì)運(yùn)動(dòng)過(guò)程。政策的有效貫徹實(shí)施關(guān)系到政策的成敗，也直接影響到黨和國(guó)家的根本利益，成為政策生命過(guò)程中的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。
　　政策實(shí)施并不是一個(gè)簡(jiǎn)單的單純照章辦事的過(guò)程，它是由一系列不同層次的執(zhí)行活動(dòng)和決策活動(dòng)組成的統(tǒng)一過(guò)程，是一項(xiàng)極為復(fù)雜的社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)。在政策實(shí)施的過(guò)程中，政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)和人員要依據(jù)政策原則，根據(jù)時(shí)空的推移、適應(yīng)活動(dòng)的進(jìn)展、環(huán)境條件的變化，靈活地決定自己的行動(dòng)和措施，以求圓滿地完成政策目標(biāo)。決策的多層次性和過(guò)程的動(dòng)態(tài)性決定了政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不是一件容易的事。
　　我國(guó)是一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家，全國(guó)各族人民的根本利益是完全一致的，中央政策理應(yīng)能夠有效地貫徹實(shí)施。但是由于政策主體政治素質(zhì)參差不齊，他們所處的位置不同，掌握的情況不同，或考慮問(wèn)題的視角不同，一些地方和單位對(duì)貫徹執(zhí)行中央的政策在思想和行動(dòng)上還不盡完全一致，政策弱化、變形、扭曲的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。我們把這種在政策實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的政策執(zhí)行及其結(jié)果與政策目標(biāo)、政策內(nèi)容不相符合的客觀社會(huì)現(xiàn)象，稱之為“政策失真”。
　　政策失真的表現(xiàn)形式有多種式樣，程度也有深有淺。其形式一般可以歸納為以下五種：
　　第一，政策棚架。政策在執(zhí)行過(guò)程中，只是被宣傳一通，做了表面文章，而未被轉(zhuǎn)化為可操作性的具體措施，即政策并未真正落到實(shí)處，成了空架子，使政策赤字增加。如前幾年，一些地方和部門，一味只追求經(jīng)濟(jì)建設(shè)，講究經(jīng)濟(jì)效益，而對(duì)精神文明建設(shè)僅停留在文件和口號(hào)上，淡化社會(huì)主義理想和道德風(fēng)尚，這是很危險(xiǎn)的。
　　第二，政策浮夸。即政策在執(zhí)行過(guò)程中附加了不恰當(dāng)?shù)膬?nèi)容，盲目擴(kuò)大政策外延，使政策的調(diào)控對(duì)象、范圍、力度、目標(biāo)超越政策原定的要求。比如我國(guó)一些地方政府把對(duì)外開(kāi)放政策就簡(jiǎn)單視為搞經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，所以不顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)和能力，到處圈地，盲目投入，鋪攤子，上項(xiàng)目，形成了轟轟烈烈的“開(kāi)發(fā)區(qū)熱”，其結(jié)果是地圈了，只見(jiàn)長(zhǎng)草，不見(jiàn)建廠，嚴(yán)重浪費(fèi)資源。
　　第三，政策缺損。即一個(gè)完整的政策在執(zhí)行時(shí)只有部分被貫徹落實(shí)，其余部分則被割裂遺棄，使政策內(nèi)容殘缺不全，政策變形失真。這在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域表現(xiàn)得特別明顯，一些地方政策和部門從本地區(qū)、本部門的利益出發(fā)，“斷章取義，各取所需”，挑選其中對(duì)自己有利的部分貫徹實(shí)施，對(duì)自己不利的部分則拋之腦后，置之不理。
　　第四，政策替換。即政策在實(shí)施過(guò)程中從表面上看與原政策相一致，而事實(shí)上背離原政策精神的內(nèi)容，進(jìn)行偷梁換柱。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自改革開(kāi)放以來(lái)，中央就有關(guān)嚴(yán)禁用公款大吃大喝的問(wèn)題下了三十余個(gè)“紅頭文件”，然而一些領(lǐng)導(dǎo)依然照吃不誤，還振振有詞：“四菜一湯，因人配方”，怎樣理解執(zhí)行都不能算錯(cuò)。
　　第五，政策貪污。即政策在自上而下的傳遞過(guò)程中，就被中途截留，政策的精神和內(nèi)容不能傳達(dá)到目標(biāo)群體和利益相關(guān)人。如關(guān)于嚴(yán)厲制止“三亂”的政策，有些地方政府、部門從小團(tuán)體的利益考慮，對(duì)政策的內(nèi)容和精神不宣傳、不傳達(dá)，而“隱藏”、“貪污”政策。
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　　政策執(zhí)行是一個(gè)包括眾多參量和因素的復(fù)雜過(guò)程。政策失真的表現(xiàn)形式多種多樣，產(chǎn)生政策失真也有諸多根源。馬克思主義認(rèn)為，人是生產(chǎn)力中最活躍、最積極的因素，管理社會(huì)公共事務(wù)、貫徹落實(shí)國(guó)家的政策法令，都需要以人為主體，需要通過(guò)人的活動(dòng)去實(shí)現(xiàn)。因此，人既是行政管理活動(dòng)的中心，也是影響政策執(zhí)行的最重要因素。本文就從“人”出發(fā)，來(lái)考察政策失真的人為原因。
　　1.執(zhí)行者素質(zhì)缺陷。政策執(zhí)行者是政策實(shí)施中的能動(dòng)因素，他們的政治思想道德素質(zhì)、心理素質(zhì)和知識(shí)能力素質(zhì)的優(yōu)劣決定著他們能動(dòng)性發(fā)揮的大小，因而也就極大地影響著政策在實(shí)施中是否會(huì)發(fā)生失真。
　　第一，執(zhí)行者的政治思想道德素質(zhì)決定著能動(dòng)性發(fā)揮的方向和程度。任何特定的主體具有何種性質(zhì)和水平的能動(dòng)性，則取決于該主體用來(lái)規(guī)范自己行為
論政策失真的人為原因