網(wǎng)絡(luò)行政新探
網(wǎng)絡(luò)行政新探
【 作 者】顧麗梅
【作者簡(jiǎn)介】顧麗梅 復(fù)旦大學(xué)國(guó)際政治系
【內(nèi)容提要】肇始于20世紀(jì)中葉，以計(jì)算機(jī)技術(shù)、微電子技術(shù)和現(xiàn)代通訊技術(shù)為標(biāo)志的網(wǎng)絡(luò)革命在全球范圍內(nèi)，對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)、管理模式、價(jià)值觀念產(chǎn)生全方位的沖擊和深層次的震蕩。無疑，承擔(dān)公共職責(zé)并履行公共職能的政府行政，也無一例外地受到了巨大的沖擊，傳統(tǒng)的行政發(fā)展范式發(fā)生了深刻的變遷。行政決策的民主化，行政組織的網(wǎng)絡(luò)化與扁平化，行政權(quán)力結(jié)構(gòu)的分散化等共同構(gòu)成了網(wǎng)絡(luò)行政發(fā)展的新范式。
【關(guān) 鍵 詞】行政發(fā)展/范式/網(wǎng)絡(luò)化/虛擬化
【 正 文】
　　一、網(wǎng)絡(luò)為公共行政的變革提供了新的契機(jī)
　　行政發(fā)展是一種動(dòng)態(tài)過程，主要指行政體系內(nèi)部效能和技術(shù)方法的革新，對(duì)政府行政管理的促進(jìn)等，其趨勢(shì)是行政現(xiàn)代化。行政發(fā)展的內(nèi)容大體上包括行政系統(tǒng)的功能更新，行政制度的創(chuàng)新，結(jié)構(gòu)再設(shè)計(jì)和行為科學(xué)化。它受特定的社會(huì)歷史條件，政治、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)等發(fā)展的程度影響與制約。故爾，隨著網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的來臨、知識(shí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，一方面，為了回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)革命的挑戰(zhàn)，行政發(fā)展的范式發(fā)生了變遷；另一方面，網(wǎng)絡(luò)為行政發(fā)展提供了新的契機(jī)。
　　1.網(wǎng)絡(luò)行政環(huán)境的優(yōu)化。
　　行政的發(fā)展、組織的變革常常由環(huán)境的變化引起。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，使行政環(huán)境發(fā)生了劇烈的變遷，從而深刻地引起行政系統(tǒng)的變革。就經(jīng)濟(jì)環(huán)境而言，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)一個(gè)最重要的特征是：知識(shí)和信息在資本運(yùn)營(yíng)和商品流通過程中占有越來越重要的地位。與之相適應(yīng)，需要政府轉(zhuǎn)變職能，調(diào)整其職能結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化對(duì)知識(shí)和信息的管理和調(diào)控職能，以加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)為重點(diǎn)，引導(dǎo)、培育和扶持高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。政府職能結(jié)構(gòu)的變化必然引起組織結(jié)構(gòu)、人員結(jié)構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化。此外，全球經(jīng)濟(jì)一體化使得行政管理的作用更為重要，需要行政發(fā)展以強(qiáng)化和更新政府職能。各國(guó)政府不僅要致力于治理本國(guó)范圍內(nèi)的市場(chǎng)失靈，而且還要參加治理世界市場(chǎng)失靈的“全球集體行動(dòng)”。于是在全球經(jīng)濟(jì)一體化的推動(dòng)下，行政發(fā)展的全球性也日益顯現(xiàn)?？傊?，行政發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展是相伴相隨的，是隨著經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化而變化的。就政治環(huán)境而言，知識(shí)和智力在整個(gè)社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)中占有越來越大的比重。公民的民主意識(shí)與政治參與意識(shí)也進(jìn)一步加強(qiáng)。并且，在網(wǎng)絡(luò)社會(huì)，雙向信息傳輸系統(tǒng)使公眾意愿的表達(dá)更直接、更廣泛。公民與行政部門之間形成一種良性的互動(dòng)機(jī)制，推動(dòng)了政府行為的理性化、民主化和法治化進(jìn)程。
　　2.網(wǎng)絡(luò)行政價(jià)值觀的重塑。
　　行政價(jià)值作為政府行政對(duì)行政體系和行政行為存在的理想狀態(tài)的穩(wěn)定信念，是整個(gè)行政系統(tǒng)的靈魂。從一定意義上說，行政價(jià)值體現(xiàn)了對(duì)行政行為的認(rèn)同，決定了行政功能與內(nèi)在構(gòu)造。傳統(tǒng)社會(huì)效率在行政價(jià)值體系中占據(jù)重要地位，它是衡量行政決策科學(xué)性、公共服務(wù)有效性、行政行為合理性的關(guān)鍵指標(biāo)。然而，信息技術(shù)的進(jìn)步與通訊網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展為公民、尤其是普通民眾參與政治決策和行政活動(dòng)提供了有利的條件和機(jī)遇。信息的開放和透明度的增強(qiáng)，使公民對(duì)政治和行政事物的了解日漸增多，對(duì)效率是傳統(tǒng)公共行政的核心價(jià)值觀發(fā)生挑戰(zhàn)，取而代之的是公平正義與行政效率并重、民主行政是網(wǎng)絡(luò)社會(huì)行政發(fā)展的大勢(shì)所趨。換言之，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中的公共行政必須考察政府提供的服務(wù)是否促進(jìn)社會(huì)公平與效益。效率必須以公平的社會(huì)服務(wù)為前提、以正義的社會(huì)貢獻(xiàn)為代價(jià)。民主行政要求公眾需要是行政體系運(yùn)轉(zhuǎn)的軸心，即公眾的權(quán)利或利益應(yīng)高于政府自身的利益擴(kuò)展和利益滿足。民主要求廣泛和平等的參與機(jī)會(huì)。在信息社會(huì)，普遍地聯(lián)入計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)已成為實(shí)現(xiàn)民主的前提之一。（注：［美］J-Y•基《普遍性服務(wù)與因特網(wǎng)的所以商業(yè)化》，轉(zhuǎn)載自《國(guó)外社會(huì)科學(xué)》1999年第1期91頁。）信息與網(wǎng)絡(luò)使民主行政成為可能。此外，政治的民主還必須實(shí)實(shí)在在體現(xiàn)在民主的行政過程之中。（注：參見Vincent Ostrom,The Intellectual Crisis in American Public Administration University of Alabana Press,1973。）故爾，政治民主與行政民主并重。
　　3.網(wǎng)絡(luò)行政技術(shù)的創(chuàng)新。
　　隨著高新科技的發(fā)展、信息網(wǎng)絡(luò)的普及，行政發(fā)展越來越離不開行政技術(shù)的創(chuàng)新——信息技術(shù)。尤其是計(jì)算機(jī)信息、衛(wèi)星通信技術(shù)和光纖通信的進(jìn)步，電子計(jì)算機(jī)技術(shù)和通訊技術(shù)的密切配合，使人類對(duì)信息的提取、傳遞、儲(chǔ)存和處理以令人難以置信的速度提高。政府可以通過互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)充分占有決策信息，整合社會(huì)利益要求。顯然，行政信息技術(shù)的發(fā)展使行政管理處于一種網(wǎng)絡(luò)組織的狀態(tài)。政策制定者能夠更好地與普通民眾溝通，“網(wǎng)絡(luò)行政”時(shí)代即將來臨。突出的表現(xiàn)是行政技術(shù)的創(chuàng)新——信息技術(shù)已廣泛運(yùn)用到公共行政領(lǐng)域。以美國(guó)和歐盟為例，這些國(guó)家都在進(jìn)行國(guó)家信息基礎(chǔ)建設(shè)，形成信息高速公路。不僅在國(guó)內(nèi)把許多公司、機(jī)構(gòu)連接在一起，而且加強(qiáng)了與國(guó)外其它發(fā)展中國(guó)家的合作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全世界有2/3的行政功能與信息管理是相連的。學(xué)者們認(rèn)為，信息技術(shù)在公共行政領(lǐng)域的廣泛運(yùn)用，是一個(gè)不可變更的自然發(fā)展趨勢(shì)。它說明了行政發(fā)展離不開行政信息技術(shù)的創(chuàng)新與普及。此外，信息技術(shù)的普遍適用，一方面減少了行政人員的手工勞動(dòng)，必然會(huì)使機(jī)構(gòu)和人員縮減，因而會(huì)降低行政成本；另一方面帶來了一系列新的行政管理模式和組織方法，從而極大地提高了行政效率，增加了行政管理的經(jīng)濟(jì)效益。
　　二、網(wǎng)絡(luò)行政發(fā)展的新范式
　　伴隨著網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的發(fā)展，公共行政的范式發(fā)生了深刻的變遷。具體而言表現(xiàn)為：
　　1.行政組織結(jié)構(gòu)的扁平化與網(wǎng)絡(luò)化。
　　網(wǎng)絡(luò)革命給行政組織帶來的突出影響是減少組織管理的層次，擴(kuò)大管理的幅度、使組織結(jié)構(gòu)從金字塔型向扁平型發(fā)展，并且更具有機(jī)性、靈活性和適應(yīng)性。幾乎從人類社會(huì)誕生以來，在人類所有組織結(jié)構(gòu)形式中，占絕對(duì)統(tǒng)治地位的是金字塔型的、自上而下的科層制組織結(jié)構(gòu)形式，甚至是政府行政管理的唯一組織形式。這種組織結(jié)構(gòu)形式在工業(yè)社會(huì)具有效率優(yōu)勢(shì)，但它也帶來對(duì)環(huán)境適應(yīng)的呆板、僵化和遲鈍，并壓抑了組織成員的全面發(fā)展。當(dāng)人類社會(huì)進(jìn)入后工業(yè)社會(huì)和信息社會(huì)時(shí)，環(huán)境變得更為多樣化和復(fù)雜化，社會(huì)也要求政府的管理和服務(wù)更加多元化和個(gè)性化。因而對(duì)傳統(tǒng)的科層制的改革就不可避免。網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)被廣泛應(yīng)用于行政組織系統(tǒng)，無疑，為對(duì)傳統(tǒng)金字塔型的科層制進(jìn)行改革提供了強(qiáng)有力的支持。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的政府組織結(jié)構(gòu)，將對(duì)現(xiàn)有的金字塔型和科層制組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行重造，并積極創(chuàng)造新型的政府組織。普遍做法是：減少或者取消組織中間管理層次，壓平組織機(jī)構(gòu)，推行網(wǎng)絡(luò)化的組織結(jié)構(gòu)形式。
　　總之，扁平的行政組織結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)信息共享，重視橫向的聯(lián)系、溝通與協(xié)
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