行政組織變革的動力和阻力分析
行政組織變革的動力和阻力分析
【標題注釋】本文系作者所主持的國家“十五”哲學社會科學規(guī)劃項目《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構改革的對策研究》中間成果。
【 作 者】金太軍
【作者簡介】金太軍 南京師范大學政治與行政學院公共管理系主任、特聘教授
【 正 文】
　　一、問題的提出
　　行政生態(tài)理論認為，任何行政組織都不是一個絕對獨立、自我封閉的系統(tǒng)。它在運行過程中要經常地與社會環(huán)境相互影響、相互作用。尤其是面對迅速變化和發(fā)展的社會環(huán)境，以管理社會公共事務為存在依據(jù)和基本職能的行政組織（政府）更必須不斷作出相應調整和變革，以完善組織結構，提高行政管理效能。那種靜態(tài)的或完全不能適應形勢變化的行政組織是難以維持的，因為持續(xù)變化的環(huán)境要求行政組織不斷地改變其維持生存過程中新陳代謝所必須的輸入與輸出物。例如，一個面臨社會和公民需求不斷增加的市場經濟條件下的行政組織，如果它不能根據(jù)不斷變化的環(huán)境要求獲得它所需要的資源，如果它不能根據(jù)社會的需求，向社會提供它過去從未提供過的新的服務或公共產品的話，它就無法在新的環(huán)境中維持生存，更無法發(fā)展。同時，隨著關于行政組織神秘性觀念的破除，人們已不再被動地應付行政組織的變化，而力圖自覺地在環(huán)境的變化中對行政組織進行變革。所以，行政組織應該是能適應外部環(huán)境的變化，在組織結構、功能和規(guī)模等方面不斷作出變革和調整的高度靈活、充滿生機和活力的行政組織。否則，必然走向衰敗。于是，行政組織變革的重要性已為越來越多的組織理論家、行政學家所認同。相比較而言，我國行政學界對行政組織變革，包括行政組織變革的動力和阻力，類型和方式等問題缺乏系統(tǒng)研究，這使得人們對現(xiàn)階段政府機構改革的許多對策研究因缺少縝密厚實的理論支撐和邏輯論證而減弱了科學性。有鑒于此，本文擬對行政組織變革的動力和阻力等方面作一基礎性研究，以促進學術界對這一問題的重視。
　　所謂行政組織的變革，是指行政組織根據(jù)其外部環(huán)境的變化，及時地變革自己的內在結構，以適應客觀發(fā)展的需要。行政組織的變革是一種破舊立新的活動，即破除舊的組織結構和運營秩序，建立新的組織結構和運營秩序。具體地說，這種變革可能是對一個行政組織內部一個或一個以上的組織成分進行更動，也可能對一個行政組織內的所有組成部分都進行更動，如組織目標、組織計劃、組織結構的設置、組織的規(guī)章制度以及人員和技術等等。應注意的是，對行政組織內的任何部分的變革都會影響和波及到行政組織的其他方面。如行政組織目標的調適會帶來技術、人員和組織結構的變化，而組織結構的變化又會影響到管理的幅度以及權力的分配與重組等。因此，行政組織的變革往往是一個牽一線而動全身的極其復雜的過程。
　　然而，不變革的行政組織是沒有生命力的，特別是現(xiàn)代社會隨著生產力的高度發(fā)展、社會分工的細密、信息量的增大，社會環(huán)境正變得越來越動態(tài)，行政組織必須不斷進行自我調整、更新、變革或與外部環(huán)境進行輸入和輸出的交換（注：齊明山：《公共行政的熵值效應——管理效率遞減規(guī)律初探》，《北京行政學院學報》1999年第3期。），以維持行政組織與環(huán)境的動態(tài)平衡。行政組織若不能隨環(huán)境改變而變革，就難以在與環(huán)境交換中保持健全發(fā)展的生態(tài)活力，并且反過來阻礙社會環(huán)境中政治及經濟的發(fā)展。但是盲目地變革同樣不利于行政組織的生存和發(fā)展，甚至會使行政組織消亡得更快。因此，對行政組織的變革，必須有正確理論的指導、必須有計劃有步驟地進行。特別是必須冷凈、客觀地分析行政組織變革的動力和阻力，并在此基礎上，增強變革的動力，減少乃至消除變革的阻力，保證行政組織變革有計劃、有步驟地進行。
　　二、行政組織變革的動力
　　行政組織變革的動力就是推動決策者和行政領導進行組織變革的力量（注：任曉：《中國行政改革》，浙江人民出版社1998年版，第32頁。）。它是一個綜合范疇，即推動行政組織變革的動力或動因是非常復雜的，歸納起來主要有以下幾種類型：
　　1.環(huán)境的動因。 公共行政組織作為一個開放性的生態(tài)系統(tǒng)，必然要受到外部環(huán)境的深刻影響，環(huán)境的改變無疑是行政組織變革的主要的根本動因。無論是一般社會環(huán)境、具體工作環(huán)境，還是團體社會環(huán)境（注：參見張國慶《行政管理學概論》，北京大學出版社1990年版，第80-84頁。）都會不同程度地直接或間接地影響到行政組織結構和功能的變化，推動著行政組織的變革。特別是現(xiàn)代環(huán)境的變化速度越來越快。環(huán)境的這種變化對行政組織產生了持續(xù)的沖擊和影響。如亞洲金融危機要求各國政府迅速改變金融政策，蘇東劇變使各國及時調整對外關系，中國自1978年實行改革開放以來，經濟體制和政治體制改革的不斷深化要求行政組織作出相應的變革，等等。
　　2.職能的動因。 行政職能是行政組織存在的依據(jù)，行政組織是行政職能的載體或承擔者。因此，行政職能的變化必然引起行政組織結構的變化。比如，我國政府過去對社會經濟生活實施了廣泛的、直接的強制性管理，各國營企業(yè)的產供銷人財物等微觀管理權都統(tǒng)于政府，造成以政代企、政企不分，這種經濟管理職能決定了政府機關中必然要設置大量的按經濟行業(yè)和產業(yè)劃分的經濟管理部門。隨著經濟體制改革的進行和市場機制的逐步形成，政府簡政放權，轉變職能，這就使得重新調整政府經濟管理機構的設置成為不可避免的事情了。
　　3.目標和價值觀的動因。 行政組織的目標反映行政組織的價值觀和對客觀環(huán)境的判斷，是行政組織戰(zhàn)略的凝聚點，而行政組織戰(zhàn)略則是行政組織的內外因素如環(huán)境和機會，內部的能力和資源，管理部門的興趣、愿望以及社會責任等的一種函數(shù)。因此，行政組織目標的重新制定或修正，都將引起行政組織的變革。美國戰(zhàn)略思想家柯林斯說：“我們必須了解這一點，即使利益絲毫未變，組織像目標一樣，也可能在一夜之間發(fā)生變化。”（注：柯林斯：《大戰(zhàn)略》，戰(zhàn)士出版社1978年版，第22、27頁。）行政組織價值觀的變化也具有同等重要的意義。因為行政組織價值（觀）是行政組織的靈魂要件以及公共行政活動的動力源泉和理性后盾，而目標的制定或修正本身是組織價值觀念體系平衡的結果，價值觀念方面的變化必然將引起目標的變化，并通過組織目標的變化對組織變革發(fā)生強烈的推動作用。值得強調的是，價值觀念在許多條件下構成組織變革的原動力，它往往對行政組織變革提供長期和持久的推動力。

行政組織變革的動力和阻力分析