公共部門人力資源 績效考核研究

績效考核是公共部門人力資源管理活動中的重要內容，它直接影響到其他人力資源管理活動的效果以及人力資源管理的整體狀況。我國實行公務員制度的歷史不長，整個公共部門人力資源管理體系仍有很多不完善之處，其中，績效考核活動存在的問題尤為突出。當前績效考核活動無法發(fā)揮其應有的作用，影響到了我國公共管理的整體水平。因此，有必要對績效考核的現(xiàn)狀進行分析，找出癥結所在，對癥下藥。同時必須借鑒西方發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，有針對性地完善現(xiàn)行的績效考核體系。
一、 公共部門人力資源績效考核的 理論基礎、涵義與作用
（一）公共部門人力資源績效考核的理論基礎
從理論淵源上看，我國當前公共部門人力資源管理的績效考核活動有兩個來源
一是以馬克思主義關于公職人員的考察、考核理論為指導；
二是借鑒西方學者關于績效考核的研究成果。

1．馬克思主義觀點
馬克思主義經(jīng)典作家對于績效考核這種具體的人力資源管理活動，并未進行過直接的論述，績效考核只能以他們的某些思想與主張為一般指導原則。
列寧在論述提拔到重要領導崗位上的人所應具備的條件時，實際上間接指出了考核領導干部的部分標準。
毛澤東同志在革命戰(zhàn)爭年代提出了“德才兼?zhèn)?rdquo;的干部標準與“任人唯賢”的干部路線，從側面指出了考核干部的標準。
鄧小平同志在中國改革開放的新的歷史時期，闡明了社會主義國家的人才思想，其中關于廢除干部領導職務終身制要建立考核制度、關于
衡量黨和國家一切工作的“三個有利于”的根本標準等思想，都對我國績效考核制度的建立和發(fā)展具有指導意義。


2．西方學者的觀點

麥格雷戈強調績效考核應由被考核人自我評價的觀點
麥格雷戈在其《企業(yè)中人的方面》一書中，在論及用 Y 理論指導管理實踐的設想時，提出了績效考核方面的一些主張。他不贊同傳統(tǒng)的管理階層的績效評估方案（即以 X 理論為指導的方案）——將個人看作是裝配線上等待檢驗的一件產(chǎn)品。他認為績效評估應該由被考核者自己確定考核“指標”或目標，每隔一段時間（半年或一年）對績效進行自我評價。在此過程中，上級發(fā)揮著較傳統(tǒng)方式更為重要的作用。在這種情況下，個人被鼓勵在規(guī)劃和評價自己對組織目標作出的貢獻方面承擔更大的責任；這對自我需要和自我實現(xiàn)需要產(chǎn)生意義更為重大的影響。
德魯克強調績效考核應同目標管理聯(lián)系在一起的觀點
德魯克對績效考核的研究融合在其著名的目標管理思想之中。德魯克主張績效評價活動應處于目標管理過程中的最后階段，即在制定目標和實現(xiàn)目標之后。目標應由管理者和被管理者共同制定。盡管從根本上看，目標管理是一種以績效為導向的管理思想與方法，但從某個角度看，目標管理本身實際上構成了一種新的績效考核思路與方式，對績效考核實踐產(chǎn)生了深遠的影響。
（二）公共部門人力資源績效考核的涵義
對于績效考核，有各種稱謂與定義。比如：
“績效評價（performance appraisal,PA）是定期考察和評價個人或小組工作業(yè)績的一種正式制度。”
“績效評估是鑒定、觀察、測量和發(fā)展組織中的人員績效的過程。”
“考核，是指各級行政機關根據(jù)法定的管理權限，在一定時間內，對公務員的工作成績和服務情形進行定期和不定期的考察與評價。”
“所謂公務員的考核制度，就是國家行政機關根據(jù)有關法律法規(guī)，按照管理權限，對公務員的思想道德、工作成績、工作能力和工作態(tài)度等進行考察，作出評價，并以此作為對公務員進行獎懲、任用、培訓、晉級增資的依據(jù)的制度。”
“在公共部門，考核主要是指國家行政機關及國有企事業(yè)組織等根據(jù)法定的管理權限，按照一定的原則和工作績效測量標準，定期或不定期地對所屬公職人員在工作中的政治素質、業(yè)務表現(xiàn)、行為能力和工作成果等情況，進行系統(tǒng)、全面的考查和評價，并以此作為公職人員獎懲、職務升降、工資增減、培訓和辭退等客觀依據(jù)的管理活動。”


從以上的定義中可以看出，作為一種人力資源管理活動，績效評估的核心在于精確地測量個人的工作表現(xiàn)（僅關乎事實），將不同個體區(qū)分開來，并把測量結果相應地轉化為代表組織看法的對其成員工作的評價（涉及價值）。在組織中，績效評估發(fā)揮著度量工具的作用，其度量活動的結果是許多其他人力資源管理活動得以進行的前提和依據(jù)。

（三）公共部門人力資源績效考核的作用
1．為其他人力資源管理活動提供客觀依據(jù)
2．對被考核者起到激勵和導向的作用
3．為被考核者提供信息反饋，促進其績效改進和發(fā)展
4．為組織的人力資源管理研究提供必要的信息
5．有利于公眾對公共部門工作人員實行監(jiān)督
二、 當代中國公共部門人力資源績效考核的實踐
（一）歷史沿革 我國公共部門人力資源績效考核制度是以我國干部人事考核制度為基礎發(fā)展形成的，而我國的干部考核制度，是以新民主主義革命時期黨的干部考核工作為基礎，逐步建立和發(fā)展起來的。在不同歷史時期，形式與內容側重各有不同。

(二)國家機關人力資源績效考核的實踐
我國國家機關人力資源的績效考核制度實際上由國家公務員的績效考核制度和黨政領導干部（這里的黨政領導干部包括公務員在內）考核制度兩部分構成。二者之間存在著一定差別，在實踐操作中，基本上是以公務員的績效考核制度為準。

1．法律法規(guī)依據(jù)
原為
《中華人民共和國憲法》
《國家公務員暫行條例》
《國家公務員考核暫行規(guī)定》
《人事部關于實施國家公務員考核制度有關問題的通知》
《人事部關于實施國家公務員考核制度有關問題的補充通知》
《關于進一步加強國家公務員考核工作的意見》
《黨政領導干部考核工作暫行規(guī)定》
《深化干部人事制度改革綱要》
《縣（市、區(qū)）黨政領導干部年度工作考核方案》
《地方政府工作部門領導干部年度工作考核方案》
《中央、國家機關司處級領導干部年度工作考核方案》
現(xiàn)為——公務員法

2．實踐運作
<1>考核原則——客觀公正的原則。
“客觀”強調的是對被考核者的評價要實事求是、準確全面；
“公正”指對任何人的考核都應嚴格地按照統(tǒng)一的規(guī)定和標準進行。
客觀公正原則具體體現(xiàn)在 3 個方面：
一是考核要貫徹平等、民主精神；
二是考核要依法進行；
三是考核結果要有權威性。


<2>考核種類
我國國家機關工作人員的考核分為平時考核和年度考核。
平時考核又稱不定期考核，是針對日常工作狀況的一種經(jīng)常性考核，為年度考核積累資料、提供事實依據(jù)。
年度考核又稱定期考核或階段性考核，依照法定的考核內容和程序進行，較為正式，其結果將成為獎勵、職務晉升、工資晉升的直接、客觀依據(jù)。


<3>考核內容
國家機關工作人員的考核包括四方面內容：
德：指工作人員的政治、思想和道德品質的表現(xiàn)。
能：指工作人員從事本職工作所應具備的業(yè)務知識和工作能力。
勤：指工作人員的工作態(tài)度和工作效率。
績：指工作人員的工作數(shù)量、質量、效益和貢獻。
對于德能勤績的具體涵義，目前并沒有具體準確和權威的規(guī)定?，F(xiàn)有的研究成果相對于具體操作來說都過于籠統(tǒng)抽象，無法進行有效的量化，這在一定程度上影響了考核的效果。


<4>考核程序
①被考核人個人總結，呈送主管領導人；
②主管領導人根據(jù)平時考核材料和被考核人的個人總結，在聽取群眾意見的基礎上寫出評語、提出考核等次的意見，報送考核委員會或考核小組。對擔任國務院各工作部門司局級以上領導職務和縣級以上地方各級人民政府工作部門領導職務的國家公務員的考核，在必要時可以進行民意測驗或者民主評議。
③考核委員會或考核小組對主管領導人的評語和考核意見進行審核；由部門負責人確定被考核者年度考核的等次；
④將公務員年度考核的結果以書面形式通知本人，本人如對考核結果有異議，可按有關規(guī)定申請復核。

<5>考核結果及其使用
年度考核結果分為優(yōu)秀、稱職、不稱職 3 個等次（目前試行在“稱職”與“不稱職”之間增設“基本稱職”等次）。
連續(xù) 3 年被評為優(yōu)秀或連續(xù) 5 年被確定為稱職以上等次的，在本職務對應級別內晉升一級；考核連續(xù) 2 年被確定為稱職以上等次者，在其現(xiàn)任職務工資的標準內晉升一個工資檔次；連續(xù) 2 年被確定為優(yōu)秀或連續(xù) 3 年被確定為稱職，取得晉升職務的年度考核的資格條件；考核被確定為稱職以上等次的，以其本年度 12 月份基本工資額為標準，發(fā)給 1 個月的獎金。
公務員年度考核 1 年被確定為不稱職者，應予以降職；連續(xù) 2 年被確定為不稱職者，應予以辭退。

（三）事業(yè)單位人力資源績效考核的實踐
1．法律法規(guī)依據(jù)
原為
《中華人民共和國憲法》
《事業(yè)單位工作人員考核暫行規(guī)定》
《關于加快推進事業(yè)單位人事制度改革的意見》
《深化干部人事制度改革綱要》
現(xiàn)為——公務員法


2．實踐運作
<1>考核對象
根據(jù)《事業(yè)單位工作人員考核暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）第三條的規(guī)定，“考核的范圍包括各級國家行政機關所屬事業(yè)單位的各級各類職員、專業(yè)技術人員和工人。”這樣的規(guī)定表明考核要按照隸屬關系和管理權限進行。國家行政機關之外的國家機關舉辦和其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的事業(yè)單位的工作人員的考核并不以《暫行規(guī)定》為依據(jù)。

<2>考核原則
根據(jù)《暫行規(guī)定》，事業(yè)單位工作人員考核的原則是客觀公正、民主公開、注重實績，與國家公務員考核只堅持客觀公正原則略有不同。對注重實績原則的強調，是由事業(yè)單位工作人員的特點及事業(yè)單位工作的內在要求決定的。因為事業(yè)單位的工作成果多為具體事務性和創(chuàng)造性的勞動，比較容易量化，即通過“績”的形式表現(xiàn)出來。

<3>考核內容
事業(yè)單位工作人員的考核以德、能、勤、績?yōu)橹饕獌热?，這同我國整體的人事考核制度是一致的。需要注意的是，必須根據(jù)各單位的實際情況及具體考核對象的特點，有針對性、有側重地確定考核內容。比如，對于科、教、文、衛(wèi)等不同類型的事業(yè)單位，德、能、勤、績的具體含義各不相同；對于事業(yè)單位中的職員、專業(yè)技術人員和工人，德、能、勤、績的具體含義與考核側重點又各不相同。


<4>考核標準
《暫行規(guī)定》第五條規(guī)定，“考核標準應以崗位責任和年度工作任務為基本依據(jù)，具體標準在政府人事部門與主管部門的指導下由各單位根據(jù)實際情況自行制定。”“考核標準應明確具體，不同專業(yè)和不同職務、不同技術層次的工作人員在業(yè)務水平和工作業(yè)績方面應有不同的要求。”這里的關鍵問題在于，考核標準的確定必須具有針對性，必須同各單位、各類人員、各職位技術層次等的實際情況緊密相連，這同上文提及的必須以工作分析為基礎確定考核體系是一致的。

<5>考核等次
《暫行規(guī)定》第六條規(guī)定，“考核結果分為優(yōu)秀、合格、不合格三個等次。”相對于公務員的考核等次來說，事業(yè)單位工作人員考核等次的特點在于其對職員、專業(yè)技術人員和工人分別進行了具體規(guī)定，并增加了實行“告誡”的規(guī)定。“告誡”不是考核等次或考核種類，而是一種緩定等次的措施，它為解決三個考核等次過少的問題提供了新的思路。


<6>考核程序
①被考核人個人總結、述職。
②主管領導人在聽取群眾意見的基礎上，根據(jù)平時考核和個人總結寫出評語，提出考核等次意見。
③考核組織對主管領導人提出的考核意見，進行審核。
④事業(yè)單位負責人確定考核等次。
⑤將考核結果以書面形式通知被考核人。

<7>考核結果使用及組織實施
在考核結果的使用方面，事業(yè)單位工作人員同國家機關工作人員之間存在著一些技術性的細微差別，主要是由于事業(yè)單位實行的人員分類及聘任制度造成的。

(
第一，考核規(guī)章得不到有效遵守。在實踐操作中，事業(yè)單位對績效考核持應付了事、走過場態(tài)度的情況太多，不嚴格遵守、甚至不遵守相關的法律法規(guī)條例。評優(yōu)輪流坐莊、考核評語雷同的情況司空見慣，某些事業(yè)單位甚至出現(xiàn)將考核等同于過去的評選先進個人、以黨政領導班子代替考核組織等現(xiàn)象。在考核內容方面，很多事業(yè)單位無法做到以工作實績?yōu)橹攸c全面考核德、能、勤、績，要么是過于強調工作實績，忽視其他三方面，要么是忽視工作實績，單憑印象、人際關系等因素進行考核。


第二，平時考核無法發(fā)揮作用。
平時考核為年度考核提供可靠的依據(jù)，是年度考核的基礎。但很多事業(yè)單位在實際操作中并未形成平時考核的制度，被考核人按時填寫工作記錄、主管領導定期查閱并簽署評語等基本的要求都無法達到，導致平時考核形同虛設，無法發(fā)揮應有的作用。

2．事業(yè)單位人力資源績效考核管理的改革與完善
針對事業(yè)單位績效考核工作中暴露出來的這些問題，除了從根本上改善我國的事業(yè)管理體制外，大體可以從以下幾方面入手改善考核工作：

第一，切實提高對考核工作的重視程度，認真做好“三結合”。
考核要發(fā)揮作用，需要事業(yè)單位全體工作人員從思想到行動的切實重視。同時必須做到：考核中領導與群眾相結合，平時考核與定期考核相結合，定性考核與定量考核相結合。


第二，規(guī)范考核工作，加強制度建設。
考核的內容、標準、方法、程序、組織管理和結果使用都必須嚴格按照法規(guī)條例的規(guī)定進行。并且，事業(yè)單位應根據(jù)自身的實際情況制定具體的考核標準與實施辦法。


第三，按照考核結果嚴格執(zhí)行獎懲措施，保證考核的權威性。
必須將同考核結果直接掛鉤的獎懲措施真正落實，獎罰分明。在事業(yè)單位中真正發(fā)揮考核為其他人力資源管理活動提供客觀依據(jù)的作用。

（三）國有企業(yè)人力資源績效考核制度的改革與完善


1．國有企業(yè)人力資源績效考核工作中存在的問題
前面對事業(yè)單位績效考核存在問題的分析，同樣適用于國有大中型企業(yè)。影響國有企業(yè)經(jīng)營管理人員績效考核效果的，既有政企關系、企業(yè)自主權、國有資產(chǎn)管理體制這樣的宏觀機制問題，又有企業(yè)內部治理結構、人事管理體制、具體考核指標與方法等相對微觀的技術性問題。兩方面相互交織，相互影響。

第一，國有資產(chǎn)管理體制不完善。
最根本的問題仍然是國有資產(chǎn)管理體制不完善，政企沒有完全分開。我國傳統(tǒng)的國有資產(chǎn)管理體制存在著制度性障礙，政府的社會公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能沒有完全分開，國有資產(chǎn)出資人職責由多個部門分別行使。這一方面造成國有資產(chǎn)出資人不到位，另一方面導致了政府對企業(yè)進行行政干預、政企不分，制約了國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度。在這樣的背景下，國有企業(yè)經(jīng)營管理人員的績效考核活動必然受到影響。


第二，考核內容有待完善，考核體系有待完備。
從傳統(tǒng)的國有企業(yè)管理體制看，對經(jīng)營管理者的考核基本上一直沿用國家機關 “德、能、勤、績”的考核內容，針對作為市場經(jīng)濟運行主體的國有企業(yè)的經(jīng)營管理人員，缺乏明確、具體、具有針對性的考核指標。從現(xiàn)有考核內容看，主要側重于考核企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績，而對于許多國有企業(yè)所肩負的提供公共產(chǎn)品的職能的履行狀況，則較為忽視。從考核方法與體系上看，沒有對考核對象進行細化并使用相應的具有針對性的考核方法，也沒有針對不同的目的使用不同的考核體系。