效率型組織的績效標準與評估方法的研究
效率型組織的績效標準與評估方法的研究 王強（東南大學(xué)產(chǎn)業(yè)組織研究中心 博士后研究員） [摘要] 組織的績效標準在某種意義上來說是組織的目標，評估方法的科學(xué)則保證了組織績效信 息的真實可靠性、公平性，對組織成員具有導(dǎo)向作用。績效標準與評估方法制訂得不合 理、不科學(xué)、不完善，對于政府會導(dǎo)致其公共性減弱、經(jīng)濟人色彩濃厚、職能轉(zhuǎn)變遲緩 、公共權(quán)力運作失范、經(jīng)濟發(fā)展缺乏持續(xù)的市場動力；對于高校等研究組織會嚴重影響 其科技創(chuàng)新、誤導(dǎo)科研人員。本研究擬通過理論分析、案例對比、實地考察調(diào)研，重建 效率型組織（政府與高校）績效的考核績效指標體系和評估機制。 效率型組織主要是指政府與國立學(xué)校。 績效，一般解釋為成績、成效。該詞用在社會經(jīng)濟管理活動方面，其含義是“社會管 理活動的結(jié)果及成效”。對于效益型組織——公司企業(yè)來說的公司績效，就是這個含義。當 績效用于對效率型組織——政府行為成果的考核時，反映政府的績效，其含義往往更廣泛 一些，指政府在社會管理中的業(yè)績、效果和效率，是政府能力的基本體現(xiàn)。 所謂政府績效，就是指政府在管理活動中的結(jié)果、效益及其管理工作效率、效能，是 政府在行使其功能、實現(xiàn)其意志過程中體現(xiàn)出的管理能力。 政府績效標準是評判政府管理水平和運作效率的重要依據(jù)，應(yīng)以經(jīng)濟績效、社會績效 、文化績效、政治績效為主要內(nèi)容。政治績效主要指政治生產(chǎn)力以及政治產(chǎn)品，即政策 的形成與貫徹；經(jīng)濟績效主要是指經(jīng)濟增長與穩(wěn)定中政府的導(dǎo)向作用，其中通貨膨脹、 失業(yè)、收入分配等是重要的參數(shù)；文化績效主要指精英文化與大眾文化的互補與滲透， 以及文化的繁榮與整合；社會績效主要指社會的穩(wěn)定與發(fā)展，其中安全與犯罪、公平與 正義、福利與貧困、穩(wěn)定與動亂等指標是重要的參數(shù)。這幾方面績效的大小反映的是政 府能力的大小與強弱。 高校對教師、研究人員的績效標準有缺陷，也會給他們傳遞錯誤的激勵信號，影響我 國科技創(chuàng)新與教育水平的進步。 目前效率型組織績效考核中存在的問題： 在中國，誰懂得最多？官員似乎什么都懂，或者應(yīng)當什么都懂。“以吏為師”，自古如 此。學(xué)術(shù)的是非要指示，文藝的優(yōu)劣要評判，建筑設(shè)計要審定，科研成果要評判。據(jù)粗 略統(tǒng)計，需要官員審批定奪的事項，僅中央各部委就有兩千八百多項，還不算地方各級 規(guī)定的事項?！吧虾徟椖繑?shù)是2027項，開發(fā)商如要在滬投資一個建設(shè)項目，僅通過各 項審批環(huán)節(jié)所花費的時間就要300天！”[?] 政府官員應(yīng)管的事情——創(chuàng)造各行業(yè)順利發(fā)展的經(jīng)濟環(huán)境、法制環(huán)境和政務(wù)服務(wù)——卻多 半撂了荒。最近上海開始清理審批事項，目標是把審批事項從2000多項減少到1000項左 右，建設(shè)項目的審批環(huán)節(jié)要從300天減到100天左右。 政府一直忙于考評其他各行各業(yè)的業(yè)績，惟獨對政府自己這樣一個效率型組織的業(yè)績 該如何考評，卻研究得不那樣深入。舉一個例子： 長期以來，國有企業(yè)效益差，虧損面不斷擴大，大家往往從國有企業(yè)（效益型組織） 身上找問題，如經(jīng)營機制不活、技術(shù)創(chuàng)新能力不強、債務(wù)和社會負擔過重、富余人員過 多等等，卻沒有意識到問題的根本所在——政府要負的責(zé)任。筆者認為，相對于企業(yè)的技 術(shù)創(chuàng)新和管理創(chuàng)新來說，政府的管理創(chuàng)新更具有決定性的作用。特別是政府官員的考核 標準，更是起到“指揮棒”的作用，進而影響到國有企業(yè)的經(jīng)營者的行為。國企虧損的根 子在政府。 文獻[23]認為“要在權(quán)力和服務(wù)之間劃等號，取決于管理心態(tài)的變化”，“真正端正服 務(wù)觀念”。我認為如果要等官員的心態(tài)主動調(diào)整過來，恐怕不知要等到什么年月。涉及到 自己切身利益的事情——審批多收費多，不是說上級發(fā)一個號召就解決問題的，必須有外 力驅(qū)動。也就是依靠考核辦法的改變。 用干部要看政績，但誰來衡量政績、衡量政績的標準如何確定，這就是一個效率型組 織績效考核的設(shè)計問題。如果沒有處理好，就容易演變?yōu)閼{領(lǐng)導(dǎo)人的個人好惡用干部。 “人民選票千萬張，不如領(lǐng)導(dǎo)嘴一張”。 現(xiàn)在我國所說的政績，主要是經(jīng)濟實績，包括產(chǎn)量、稅利、招商引資數(shù)量等一系列指 標，還包括計劃生育和社會治安綜合治理（發(fā)案率、上訪率等）指標。還有的地方開始 把失業(yè)率也列入考核指標，遼寧、山東、江西等地，以省委、省政府的名義出臺促進就 業(yè)政策，把就業(yè)工作納入政府考核目標[?]。另外還有環(huán)保，“我國加強了對省轄城市環(huán) 保工作的考核和管理，考核的城市數(shù)量不斷增加，考核指標逐步與國家考核要求接軌， 推動了各省城市環(huán)境綜合整治工作的深入開展?！盵?]對于扶貧工作重點縣[?]，“要建立 檢查與考核制度。一定要把重點縣扶貧開發(fā)工作的成效作為重點縣領(lǐng)導(dǎo)干部考核的依據(jù) 。各省抓重點縣的成效如何，是判斷省扶貧辦工作成績的主要標準之一?！盵?]“在河南內(nèi) 黃縣東莊鎮(zhèn)，僅縣委、縣政府下達的重點工作考核指標就達１４項，如果加上年度中心 工作、縣直部門下達的各種考評，總數(shù)不下４０項。這些工作中，能對鄉(xiāng)鎮(zhèn)全盤工作“一 票否決”的就有６項，還有很多單項一票否決。比如報刊征訂完不成任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)宣傳工作 就要被一票否決；高產(chǎn)示范園建不成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的種植業(yè)工作就被一票否決。一旦被一票否 決，第一年通報批評，第二年就要調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)班子。為了不被一票否決，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部辦法用 盡，甚至不惜弄虛作假。”[?] 文獻[1]指出，目前政府上級對下級的控制還是傳統(tǒng)的壓力型體制?！凹匆患壵谓M織 為了實現(xiàn)經(jīng)濟趕超，完成上級下達的各項指標，而采取數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物 質(zhì)化的評價體系”?！案鶕?jù)其完成的情況進行政治和經(jīng)濟方面的獎懲”。其運行過程分為四 個階段： 一，指標任務(wù)的確定：根據(jù)中央的宏觀計劃，省的計劃，與自己競爭的其他地方政府 的經(jīng)濟增長與建設(shè)情況以及自己的情況制定的，各項指標的增長幅度要遠遠高于全國、 省、主管市的相應(yīng)增長率。中國人民銀行總行研究局局長謝平在2002年2月4日的“21世紀 經(jīng)濟報道”上寫道：“1998年我參加某省召開的地市廳局長大會，省長要求：保證全國GD P增長8％是政治任務(wù)，保證我省GDP增長9％也是政治任務(wù)，必須完成，并把經(jīng)濟增長分 解為各項硬指表下達給各地市廳局。坐在我旁邊的一位老同志說，這個會與1958年大躍 進時的大會一模一樣。那年這個省GDP增長9％?！?二，指標、任務(wù)的派發(fā)。崗位目標責(zé)任制是派發(fā)指標和任務(wù)的“制度化”方式。上級組 織的產(chǎn)值、利潤、成本、工資獎金等各項指標體系作為指令性計劃指標下達給下級組織 ，作為下一級組織必須完成的目標責(zé)任。獎勵措施包括提級、提資、發(fā)獎金等，懲罰措 施包括限期調(diào)離等。 三，指標任務(wù)的完成，依靠爭資金、上項目、鋪攤子。資金越多，項目就會立得越多 ，攤子也會鋪得越大，這樣一來就會刺激經(jīng)濟擴張，造成到處是工地的熱氣騰騰的局面 。以跑資金、上項目的多少作為考核政績的標準。 四，指標任務(wù)完成的評價。評價是通過組織部門對干部的年度考核，干部述職報告以 及工作報告雙向進行。評價的標準則是項目、資金數(shù)量以及各種經(jīng)濟指標的增長幅度。 帶來問題： 從政府的行政效率來看，存在管理效率低下，辦事拖拉，投資環(huán)境較差。 政府行為短期化，好大喜功，追求表面政績，“數(shù)字出官”、“官出數(shù)字”、“數(shù)字出成 績”，在統(tǒng)計上弄虛作假，有關(guān)國民經(jīng)濟指標數(shù)字不實[?]。下級為了減輕自己的指標壓 力，會突出成績，隱藏失誤，在統(tǒng)計數(shù)字上做文章。在我國官本位體制下，數(shù)字出政績 ，政績可升官，而又沒有一個嚴格的透明度制度可以監(jiān)督造假行為，這就刺激各級政府 官員利用權(quán)力、信息不對稱或信息優(yōu)勢來降低本地區(qū)（部門）信息的真實性，從中獲利 。“現(xiàn)在，判斷一個地方的政績?nèi)绾危旧线€是按經(jīng)濟指標的高低排座次，有些地方更 要每年張榜競賽。愛面子的地方領(lǐng)導(dǎo)上報數(shù)字時，便先要打探清楚左鄰右舍的底細再進 行“調(diào)整”。我們總以為，此類爭先評優(yōu)的做法可以激勵落后地區(qū)，哪知道許多人反做了 它的俘虜。這也許正是各級政府領(lǐng)導(dǎo)不肯放棄“數(shù)字游戲”的原因之一?！盵?] 據(jù)文獻[18]，2000年湖北各地統(tǒng)計的國內(nèi)生產(chǎn)總值相繼出現(xiàn)大幅度“擠水”，荊州、宜 昌、十堰、孝感、恩施等地市州ＧＤＰ共銳減８００億左右。在湖北省人大的監(jiān)督下， 湖北省各地開始重新評估、核實、訂正ＧＤＰ，具體的操作辦法是：以１９９８年為調(diào) 整基數(shù)，根據(jù)財政收入、投資消費額、地方稅收、城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民收入等占ＧＤＰ的比 重來調(diào)減各地ＧＤＰ的核算數(shù)，擠掉以前的那些數(shù)字水分。多年來，湖北對國內(nèi)生產(chǎn)總 值ＧＤＰ實行省、市、縣三級核算，而不是逐級匯總層層上報。由于一些地方領(lǐng)導(dǎo)相互 攀比，加上各級統(tǒng)計部門的測算方法、標本選擇、人員素質(zhì)等諸多方面產(chǎn)生的差異，致 使ＧＤＰ核算數(shù)在省與市州之間、市州與所轄縣市之間，形成的一個巨大的“腫塊”。到 １９９８年，全省地市州ＧＤＰ總數(shù)比省政府核算的數(shù)字高出８００億左右。由于各級 政府之間存在的“數(shù)字腫塊”，使省、市州、縣市區(qū)的ＧＤＰ與工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值、稅收、投資 、消費總額之間無法正常銜接，與本地經(jīng)濟運行的實際情況相距甚遠，對于各級政府的 科學(xué)決策來說，是遺患無窮的禍根[?]。 在數(shù)字指標的壓力下，連法律機關(guān)這樣神圣的部門也開始造假?！?000年7月，東北某 市公安局下發(fā)通知，決定在全市開展為期三個月的追逃專項斗爭。通知明確要求各級公 安局逃犯的抓捕率要達到50％，通知還規(guī)定了一系列獎懲措施。結(jié)果，該市轄下的某市 公安局降低上網(wǎng)通緝標準，竟將11名屬治安案件且已處理完畢的人員列為“追逃對象”， 送上“追逃網(wǎng)頁”。 2000年9月，南方某省一縣人民法院審判員熊某因司法造假被縣人大常委會撤銷了審判員 職務(wù)。經(jīng)調(diào)查核實，1998年熊某向縣法院上報辦案數(shù)208件，其中假案24件。1999年向縣 法院上報辦案數(shù)208件，其中假案133件，兩年合計虛報案件157件。近幾年來，一些地方 和單位以上報的辦案數(shù)作為評先、評優(yōu)、評獎的首要條件，將辦案任務(wù)指標的完成情況 與“爭先創(chuàng)優(yōu)”活動掛起鉤來。于是，一些單位和個人就不惜采取弄虛作假之手段。從表 面上看，以上地方的司法造假案，熊某、林某等法官、干警有個人功利思想在作祟，但 問題的根源還有這樣幾方面：一是工作指導(dǎo)思想的失誤。一些單位領(lǐng)導(dǎo)受急功近利思想 的影響，認為辦案任務(wù)完成得越多越好，以此來評判下屬的政績是否突出。對一些執(zhí)法 單位來說，辦案“摻水分”，自己也撈到了好處。熊某是一個30出頭，工作不到7年的年輕 法官，通過虛報案件，分別獲省高院、市中院、縣政府記功嘉獎，被評為“人民滿意的好 法官”、“勞動模范”等?！盵?]人民日報文章要求：“法院超期限結(jié)案、公安機關(guān)立案久拖 不破等種種司法低效率現(xiàn)象，是進一步推進法治建設(shè)所不能容忍的。但個別司法機關(guān)借 公布一串串考核數(shù)據(jù)來代替提高司法效率的努力，又走入了另一個誤區(qū)。杜絕以結(jié)案數(shù) 的多少為衡量工作成績好壞的作法。上級領(lǐng)導(dǎo)部門要轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，不能閉門造車，憑 空制訂考核工作的內(nèi)容和方式，不切實際地下壓硬性“指標”，分配辦案“任務(wù)”。效率不 僅僅是數(shù)據(jù)，而應(yīng)是效益和速度。司法效率決不能等同于一年的結(jié)案數(shù)、破案率，它必 須有一套科學(xué)的衡量標準。首先，不同地區(qū)因經(jīng)濟、政治、文化發(fā)展狀況不同，案件發(fā) 生率是不一樣的。片面追求“數(shù)字成績”，違反科學(xué)，必然導(dǎo)致一系列弊端。其次，司法 公正是司法效率的前提，公、檢、法必須嚴格依法辦案，程序公正是司法結(jié)果公正的必 要保證。若簡單以數(shù)據(jù)論效率，忽視程序法，司法界難免出現(xiàn)類似法官造假的荒唐現(xiàn)象 ，失卻司法公正?！?數(shù)字造假可以有兩種：一種是“數(shù)字里有水”，另一種則是“水里有數(shù)字”，區(qū)別同樣在 于數(shù)字與水分的比例。如果一個數(shù)字有一半以上的真實性，水分不足一半，這時候可以 說“數(shù)字里有水”；如果一個數(shù)字里水分占了一多半，則應(yīng)該說是“水里有數(shù)字”了。為了 得到真實數(shù)字，對“數(shù)字里有水”的，要擠掉水分；而對“水里有數(shù)字”的，則只好到水里 撈數(shù)字，撈上來再擠。2002年1月18日中央電視臺“焦點訪談”有一檔節(jié)目，題目叫《擠掉 統(tǒng)計中的水分》。把湖南省常德市武陵區(qū)的“數(shù)字造假”說成“擠掉水分”，不確切，因為當 地上報數(shù)字所含的水分太多，在一半以上。比如，2000年該市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值上報47.1 億，經(jīng)核實為13.8億，相當于3斤酒里加了7斤水，這只能說是“水里有點酒”。更邪門的 比如該市東郊鄉(xiāng)蛋白飼料廠于2000年3月改制后已經(jīng)倒閉，但還上報產(chǎn)值560萬，這就干 脆賣水了。 另據(jù)2001年12月10日《中國青年報》報道，山東某鄉(xiāng)鎮(zhèn)骨干企業(yè)缸蓋廠，200 0年銷售額為1457萬元，上報為9022萬元；1999年該鎮(zhèn)實際工業(yè)產(chǎn)值不足億元，卻上報7 .3億元；2000年實際產(chǎn)值為...
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