公務員薪酬政策及制度檢討專責小組中期報告
公務員薪酬政策及制度檢討 專責小組 中期報告 二零零二年四月 目錄 | | |頁數 | |報告摘要 | |ii-iii | |章節(jié) | | | |一 |引言 |1-3 | |二 |香港公務員薪酬政策及制度的發(fā)展 |4-17 | |三 |研究結果及觀察要點 |18-29 | |四 |公眾諮詢 |30 | | | | | |附錄 | | | |I |專責小組成員名單 | | |II |專責小組職權范圍 | | |III |外國公務員薪酬管理制度最新發(fā)展的研究分析 | | | |顧問報告(中期報告) | | 報告摘要 | | |段數 | |引言 | | | |1. |三個公務員薪酬及服務條件諮詢組織，應公務員事務|1.1-1.4 | | |局局長邀請，成立專責小組進行公務員薪酬政策及制| | | |度檢討。這是第一階段檢討的中期報告。 | | |2. |專責小組委托顧問，就五個國家的公務員薪酬管理制|1.5 | | |度最新發(fā)展進行分析研究。五個主要研究范疇包括(a| | | |)薪酬政策、制度及結構；(b)薪幅；(c)薪酬調整；(| | | |d)工作表現獎賞制度；以及(e)把薪酬管理工作精簡 | | | |及下放。 | | |3. |考慮過顧問中期報告所載資料后，專責小組提出本身|1.6-1.7 | | |的初步研究結果和意見。 | | |香港公務員薪酬政策及制度的發(fā)展 | |4. |本港公務員薪酬政策的目標，是“提供足夠薪酬去吸 |2.2-2.7 | | |引、挽留及激勵合適人才，為市民提供高效率和具成| | | |效的服務”，以“可與私營機構作合理比較”為原則。 | | | |上述目標和原則自二十世紀五十年代沿用至今。 | | |5. |為確保公務員的薪酬與私營機構保持相若，政府曾采|2.8-2.43 | | |用各種方法評估薪酬水平和趨勢。在制定薪酬結構方| | | |面，政府沿用了“學歷比較法”。 | | |6. |政府近年把工作表現獎賞的元素引入公務員體制內，|2.44-2.48 | | |并正推行一個以團隊為本的獎賞試驗計劃。 | | |7. |為了進一步把職能下放，政府近年透過“公營部門改 |2.49-2.53 | | |革”做了不少工作，但對于把薪酬管理工作納入下放 | | | |范圍，一直持謹慎態(tài)度。 | | |研究結果及觀察要點 | |8. |顧問的五國研究，就專責小組須檢討的五個范疇，提|3.1-3.8 | | |供了資料。 | | |9. |專責小組在現階段抱?開放態(tài)度，在考慮顧問的研究 |3.9-3.51 | | |結果及本港公務員薪酬政策及制度的發(fā)展后，提出了| | | |一連串問題供各界討論。這些問題包括∶薪酬政策及 | | | |制度是否需要作出改變，這項國際研究提供了什么經| | | |驗，以及這些經驗是否適用于香港。 | | |公眾諮詢 | |10. |專責小組歡迎各界人士提出意見。 |4.1-4.6 | 第一章 引言 (本章概述關于成立專責小組，檢討公務員薪酬政策及制度的背景) 序言 1.1 二零零一年十二月十八日，公務員事務局局長致函公務員薪俸及服務條件常務委員會(薪 常會)、紀律人員薪俸及服務條件常務委員會(紀常會)及首長級薪俸及服務條件常務委員 會(首長級常委會)的三位主席，邀請這三個諮詢組織全面檢討公務員薪酬政策及制度。 背景 1.2 近期社會人士討論公務員薪酬時，曾經指出這方面有全面檢討的需要。部分人士關注到 ，政府除了在一九九九年檢討過公務員的入職薪酬水平之外，十多年來未曾檢討入職職 級以上的薪酬水平，以致某些職系及職級的薪酬已與私營機構脫節(jié)。此外，鑒于私營機 構的薪酬管理方法已經改變不少，有些人士也關注到公務員現有的每年薪酬調整機制是 否仍然發(fā)揮原有的作用。近期討論的重點，在于香港目前的公務員薪酬政策及制度是否 仍然切合時宜。有見及此，政府建議分兩個階段檢討現行的薪酬政策及制度，使之更配 合現今情況，并與其他地方及本港的主要雇主所采用的最佳做法更趨一致，更精簡和易 于管理，并且更靈活地達到職位、才干、薪酬相稱的目標。 專責小組 1.3 三個諮詢組織在二零零二年一月四日舉行了聯(lián)席會議，席上決定接受公務員事務局局長 的邀請，并成立專責小組執(zhí)行上述任務。在向三個諮詢組織的主席征詢意見后，以我們 為成員的專責小組在一月初成立(成員名單載于附錄I)。 1.4 我們在一月十日舉行了第一次會議，討論專責小組的職權范圍(見附錄II)、內務守則及 日后的會議日期，并決定委聘外間顧問，就幾個發(fā)達國家的公務員薪酬結構及改革，收 集資料。至于香港方面，我們會根據本身的知識和經驗，得出自己的意見。 檢討 1.5 經過投標競爭后，普華永道諮詢有限公司獲選進行為期四個月的顧問研究。顧問須就五 個國家(澳洲、加拿大、新西蘭、新加坡和英國)在管理公務員薪酬方面的最新發(fā)展，進 行分析，研究可能適用于香港的地方，其間須顧及香港公務員薪酬政策及制度的歷史和 發(fā)展。研究范圍如下： (a) 普遍采用的薪酬政策、薪酬制度及薪酬結構； (b) 以薪幅取代固定薪級的經驗； (c) 薪酬調整制度和機制； (d) 推行表現為本獎勵制度以激勵員工的經驗；以及 (e) 把薪酬管理工作精簡及下放的經驗。 中期報告 1.6 我們曾承諾，一俟有關初步研究結果的中期報告在四月下旬備妥，我們便會向三個諮詢 組織匯報和征詢有關各方，包括公務員團體的意見。在審議研究結果及考慮各方意見后 ，我們會在二零零二年七月，透過三個諮詢組織向當局提交有關這項研究分析的報告， 然后在二零零二年下半年建議第二階段檢討工作的范圍、方法、考慮因素和時間表，以 及進行公務員與私營機構雇員薪酬比較研究的方法和時間。 1.7 專責小組考慮顧問研究后，己擬出初步研究結果和觀察要點，載于以下各章。 第二章 香港公務員薪酬政策及制度的發(fā)展 (本章概述香港公務員薪酬政策及制度自二十世紀中葉以來的發(fā)展，特別?重與五個檢討 范疇有關的發(fā)展) 2.1 我們認為，首先回顧香港公務員薪酬政策及制度(特別是第一階段檢討工作涵蓋的五個范 疇)的發(fā)展，可為我們提供實際依據，與顧問研究所得有關五個國家最新發(fā)展的情況作比 較。 A. 薪酬政策、制度及結構 I. 政策及制度 2.2 據我們了解，本港的現行公務員薪酬政策，是“提供足夠薪酬去吸引、挽留及激勵合適人 才，為市民提供高效率和具成效的服務。這個薪酬應是公務員本身及他們所服務的市民 都認為是公平的。在上述準則下，與私營機構薪酬大致相若的原則，是訂定公務員薪酬 的一個重要因素?！盵1] 這項政策聲明包含兩部分∶前半部說明薪酬政策的目標，后半部 則闡釋厘定薪酬的原則。 目標 2.3 根據我們翻查所得，現行的薪酬政策目標可追溯至二十世紀六十年代中期。其后，政府 在一九六八年作出一項較詳細的聲明，重申同一概念。自此進行的多項公務員薪酬檢討 ，一再探討并肯定這個目標。事實上，公務員薪酬政策目標——提供足夠薪酬去吸引、挽 留及激勵合適人才，為市民提供高效率和具成效的服務——向來是無可置疑的。 原則 2.4 探討過政策目標后，我們可以轉談厘定公務員薪酬的原則和制度自二十世紀中葉以來的 演變。 原則∶可與私營機構作合理比較 2.5 在二十世紀五十和六十年代，政府每隔幾年便委任一個薪俸調查委員會，負責檢討公務 員的一般薪酬水平，以及個別職系的薪酬和結構。一九六五年的薪俸調查委員會建議， 厘定公務員薪酬時，應以“可與私營機構作合理比較”為原則。這項原則，其后獲得一九 六八年薪俸調查委員會確認，并獲政府接納。當時政府作出一項詳細聲明，列出以下基 本原則∶ (a) 政府同意采用“公務員薪酬應與工作大致相若的私營機構雇員所得薪酬可作合理比較 ”的原則，作比較時應顧及雙方在其他服務條件上的差別；以及 (b) 公務員有合理權利要求繼續(xù)獲得以生活費用指數為依據的實際收入水平，但須證明 其他機構的雇員也有同樣待遇。 2.6 比較薪酬，本身是一項復雜的工作。早在一九七一年，薪俸調查委員會的報告已指出： “政府工作之性質有時無可與私營機構比較者…在私營機構并無類似受紀律約束之人員， 而政府之政務主任有其獨特之職務…在甚多方面，政府之職務與私營機構之工作亦有明顯 之差別…政府需求繼續(xù)性之服務并希望以年資薪級，職位之相當穩(wěn)定，有良好之晉升機會 ，及有長俸制度等事項吸引其人員，而在私營機構之雇主心目中，此等條件不一定構成 重要因素?！盵2] 2.7 一九七一年薪俸調查委員會注意到進行薪酬比較的實際困難，但仍贊成采用“可與私營機 構作合理比較”的原則。一九七一至七四年，政府接納薪俸調查委員會按“職業(yè)類別”與私 營機構比較薪酬的建議。這個制度把公務員分為不同的職業(yè)類別，每一類別包含一系列 可在私營機構中找到相類的職位。政府其后進行了一連串的職業(yè)類別調查，但由于未能 在私營機構中找到相類職位，最終須放棄按職業(yè)類別比較薪酬的做法，改為按生活費用 數據調整公務員的薪酬。 2.8 由上文可見，與私營機構比較薪酬，涉及兩大項工作： (a) 在私營機構中找出相類工作并評估相應的薪酬水平（薪酬水平評估）；以及 (b) 評估私營機構的一般薪酬變動，確保公務員的薪酬變動與私營機構普遍一致 （薪酬趨勢評估）。 一九七一年薪俸調查委員會建議按職業(yè)類別與私營機構比較薪酬，是執(zhí)行(a)項工作的一 個(失敗的)嘗試。由此可見，這項工作十分復雜。在進一步了解政府一直如何進行這項 工作前，我們會按事件的發(fā)生次序，先簡述(b)項工作。 薪酬趨勢評估 2.9 一九七四年，政府決定進行一項私營機構薪酬趨勢評估，確保公務員薪酬與私營機構大 致相若。首次薪酬趨勢調查在同年進行。自此，薪酬趨勢調查每年都進行一次。有關薪 酬調整制度及機制的演變，詳載于本章C部。 薪酬水平評估 2.10 關于第2.8段提及的(a)項工作，在一九八六年，隨?首長級加薪，其他公務員也提出了加 薪要求，當局于是決定進行一項薪酬水平調查。這項調查，在同年五月委聘顧問進行。 2.11 由于不少政府職位是私營機構沒有類似的，當局決定不把公務員的工作與私營機構直接 配對，改為采用職位評值法（因素計分法），就是根據(a)知識和技能、(b)解決問題的 能力和(c)問責性這三項因素，把一個可以代表一組政府職位的典型職位與私營機構內一 組相類職位的典型職位作比較，然后計算每個職位的總分，再與該職位的薪金和整套薪 酬福利互相配對。至于附帶福利，則主要按其對員工的最高估計數值計算。 2.12 一九八六年的薪酬水平調查結果顯示，除第一標準薪級及首長級薪級第3和第4點外，公 務員的薪酬福利條件普遍比私營機構為佳。至于首長級薪級第4點以上的職級，則因為缺 乏資料而無從比較。一九八七年四月，政府原則上接納了上述薪酬水平調查結果。 2.13 一九八八年，政府參照一九八六年的薪酬水平調查結果，改善了第一標準薪級公務員的 薪酬條件（薪金和規(guī)定工作時數）。 2.14 不過，高級公務員評議會及警察評議會的職方都拒絕接納上文第2.12段概述的調查結果 。他們對一九八六年薪酬水平調查結果感到不滿的地方，主要是調查方法，尤其是職位 和附帶福利評值的方法存在缺點。具體來說，職方認為： (a) 調查方法太籠統(tǒng)，所依賴的統(tǒng)計數據有限。顧問的調查方法，只顧及知識及 技能、解決問題的能力和問責性這三個因素，...
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