計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩濃厚的政府投資工程管理方式開始被打破
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩濃厚的政府投資工程管理方式開始被打破 ——部分省市改革政府投資工程管理方式的有益嘗試 吳 迪 　　目前，許多地方已經(jīng)意識(shí)到對(duì)現(xiàn)行政府投資工程管理方式進(jìn)行改革的必要性和緊迫 性，深圳、上海、重慶、陜西等地區(qū)率先進(jìn)行了改革，在借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)政府投資 工程管理通行做法的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，積極探索建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制 要求的政府投資工程管理方式，已取得了可喜的成效。這些地區(qū)的具體做法不盡相同， 但改革的指導(dǎo)思想?yún)s是基本一致的，即按照“投資、建設(shè)、監(jiān)管、使用”分離和專業(yè)化管 理的原則，對(duì)政府投資工程的建設(shè)實(shí)施實(shí)行相對(duì)集中的專業(yè)化管理，建立權(quán)責(zé)明確、制 約有效、科學(xué)規(guī)范的政府投資工程管理體制和運(yùn)行機(jī)制，提高投資效益和建設(shè)管理水平 。目前各地的基本做法是： 　　一、組建工務(wù)局負(fù)責(zé)組織政府投資工程的建設(shè)，實(shí)行相對(duì)集中的專業(yè)化管理 　　這種做法以深圳市為代表。深圳市作為我國(guó)改革開放的窗口，多年來，在政府投資 工程管理方式改革方面進(jìn)行了積極探索。為解決政府投資工程分散管理的弊端，發(fā)揮專 業(yè)性建設(shè)管理機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)，提高工程項(xiàng)目管理水平，在今年的政府機(jī)構(gòu)改革中，深圳市 借鑒我國(guó)香港地區(qū)的做法，成立了工務(wù)局，作為負(fù)責(zé)政府投資的市政工程和其他重要公 共工程建設(shè)管理的專門機(jī)構(gòu)，代表政府行使業(yè)主職能。其改革的總體思路是：按照“相對(duì) 集中，區(qū)別對(duì)待”的原則，對(duì)常年有政府投資工程任務(wù)，且有相應(yīng)建設(shè)管理能力或特殊要 求的專業(yè)部門，如國(guó)土、交通、水務(wù)、公安、教育等部門的政府投資工程，仍暫由其繼 續(xù)管理，其余政府投資的市政工程、“一次性業(yè)主”的房屋建筑工程、公益性工程全部納 入工務(wù)局集中統(tǒng)一管理。這樣有利于發(fā)揮工務(wù)局的人才、專業(yè)及經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，提高工程項(xiàng) 目管理水平，全面做好質(zhì)量、投資和工期三大控制，保證政府投資工程效益。 　　二、發(fā)揮政府性投資公司和工程項(xiàng)目管理公司的作用，由專業(yè)公司實(shí)施政府投資工 程的建設(shè)管理 　　這種做法以上海市為代表。上海市政府投資工程管理體制改革自2001年啟動(dòng)。根據(jù) 上海市人民政府關(guān)于建設(shè)體制要實(shí)現(xiàn)“政府組織，企業(yè)運(yùn)作，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，形成合力”的要 求，市建委出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理體制改革試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》，提 出了上海市建設(shè)交通系統(tǒng)政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理體制改革實(shí)施方案。改革的目標(biāo)是建立 “決策科學(xué)化、主體多元化、管理專業(yè)化、行為規(guī)范化”的政府投資工程管理模式和運(yùn)行 機(jī)制，核心是實(shí)現(xiàn)政府投資職能、投資管理職能、工程管理職能的分離，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府 職能，確立投資主體地位，形成工程管理市場(chǎng)，進(jìn)而最大可能地投資效益，防范投資風(fēng) 險(xiǎn)，提高建設(shè)和管理水平。 　　上海市建設(shè)交通系統(tǒng)在改革試點(diǎn)期間確定的三項(xiàng)重點(diǎn)工作是: 　　(1）調(diào)整政府有關(guān)投資管理職能；將水務(wù)局、市政局、綠化局、環(huán)衛(wèi)局、交通局、 住宅局等一批政府局的有關(guān)投資管理的職能移交政府性投資公司。（2）完善政府性投資 公司職能。政府對(duì)公共項(xiàng)目投資的職能，主要通過投資公司的運(yùn)作來履行；政府對(duì)公共 項(xiàng)目建設(shè)的管理，主要通過投資公司和社會(huì)中介組織（工程管理公司）行使。受政府委 托的投資公司、受投資公司委托的工程管理公司等，均在界定的職責(zé)范圍內(nèi)行使權(quán)力、 履行職責(zé)、不受其他單位的干預(yù)。（3）培育與發(fā)展一批工程管理公司。承擔(dān)政府直接投 資項(xiàng)目的技術(shù)儲(chǔ)備、項(xiàng)目投資、工程管理的企業(yè)，原則上均應(yīng)通過公開競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)確定。 　　上海市政府投資工程管理方式是“政府??政府所屬投資公司??工程管理公司”的三級(jí) 管理模式，這種模式實(shí)現(xiàn)了政府投資職能、投資管理職能、工程管理職能的分離。同時(shí) 政府、投資公司、工程管理公司的權(quán)責(zé)一致，他們均在界定的職責(zé)范圍內(nèi)行使權(quán)力，履 行責(zé)任。 　　政府對(duì)于政府投資工程的管理主要借助于工程管理公司完成。投資公司作為政府業(yè) 主代表具有投資主體的地位，主要任務(wù)是對(duì)項(xiàng)目投資與還貸、設(shè)施經(jīng)營(yíng)進(jìn)行全過程管理 。工程管理公司根據(jù)政府或者經(jīng)政府授權(quán)的投資公司的委托，組織開展項(xiàng)目的可行性研 究、初步設(shè)計(jì)、項(xiàng)目管理、工程監(jiān)理等工作。在改革后的體制中，投資公司被賦予了更 大的責(zé)任，確立了投資主體的地位，工程管理公司接受投資公司委托，對(duì)政府投資工程 建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行專業(yè)化管理。 　　三、其他改革的做法 　　除了以上兩種模式以外，陜西、重慶、寧波、河北等地也積極探索政府投資工程管 理方式的改革，改革的方向是專業(yè)化的集中管理。 　　陜西省政府按照統(tǒng)一采購(gòu)、統(tǒng)一核算、統(tǒng)一建設(shè)的要求，1998年成立了統(tǒng)一建設(shè)管 理辦公室，作為政府投資的非經(jīng)營(yíng)性重點(diǎn)工程的業(yè)主。統(tǒng)建辦現(xiàn)有公務(wù)員21人，已完成 30億元投資的工程項(xiàng)目。統(tǒng)建辦不負(fù)責(zé)建設(shè)資金的撥付和結(jié)算，由財(cái)政部門負(fù)責(zé)。在工 程圖紙經(jīng)審查、投資總量經(jīng)批準(zhǔn)后，由施工單位報(bào)工作量，監(jiān)理單位現(xiàn)場(chǎng)代表審查簽字 ，報(bào)省財(cái)政廳，省財(cái)政廳直接將工程款撥給施工單位。工程完工后，由統(tǒng)建辦移交給使 用方。從幾年的初步實(shí)踐看，這項(xiàng)改革起到了很大的促進(jìn)作用。一是加快了政府投資項(xiàng) 目建設(shè)的速度，縮短了建設(shè)周期。主要在配合第四屆城市運(yùn)動(dòng)會(huì)建設(shè)的場(chǎng)館工程。統(tǒng)建 部門當(dāng)時(shí)受領(lǐng)任務(wù)時(shí)距開幕時(shí)間僅有一年多時(shí)間，在時(shí)間緊、任務(wù)重的情況下，經(jīng)過齊 心努力，以其少有的高速度、高質(zhì)量，完成了建設(shè)任務(wù)，保證了“四城會(huì)”比賽按期舉行 ，得到了組委會(huì)的表彰和各方面的好評(píng)。二是提高了工程質(zhì)量。從統(tǒng)建管理負(fù)責(zé)的已竣 工項(xiàng)目情況來看，竣工交付使用的經(jīng)省質(zhì)檢部門檢查驗(yàn)收，全部為優(yōu)良工程。三是規(guī)范 了財(cái)政支出，避免了重復(fù)建設(shè)，減少了浪費(fèi)，使有限的財(cái)力能夠集中起來辦大事、辦實(shí) 事。四是促進(jìn)了廉政建設(shè)。統(tǒng)建項(xiàng)目資金實(shí)行直通車，統(tǒng)建辦只負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)，財(cái)政負(fù) 責(zé)資金撥付，相互制約，相互監(jiān)督，使貪污腐敗沒有滋生的土壤，另外，省級(jí)只有一個(gè) 基建部門，紀(jì)律監(jiān)察部門也能夠集中力量實(shí)行重點(diǎn)監(jiān)督，防患于未然。 　　重慶市成立了城市建設(shè)發(fā)展有限公司，專門負(fù)責(zé)政府投資工程的管理。按照政府投 資工程實(shí)行建設(shè)、監(jiān)管、使用分離的原則，由建設(shè)行政主管部門來實(shí)施建設(shè)，監(jiān)管由國(guó) 有資產(chǎn)管理部門來實(shí)施，建成后交給使用部門使用。重慶城市建設(shè)發(fā)展有限公司現(xiàn)有員 工不到30人，但同時(shí)對(duì)重慶三峽博物館、人民廣場(chǎng)三期工程、機(jī)關(guān)住宅小區(qū)、五里店立 交道路拓寬工程、政府綜合辦公樓、亞足杯體育場(chǎng)等工程負(fù)責(zé)實(shí)施。管理項(xiàng)目總投資約 15億元，計(jì)8個(gè)項(xiàng)目，平均每個(gè)項(xiàng)目不足4人，大大少于過去臨時(shí)性或常設(shè)性項(xiàng)目管理機(jī) 構(gòu)的人數(shù)，節(jié)約了管理成本。實(shí)施過程表明，長(zhǎng)期困擾政府有關(guān)部門的“三超（超規(guī)模、 超投資、超標(biāo)準(zhǔn)）”問題得到了很好的解決，該公司實(shí)施的工程均未出現(xiàn)“三超”問題。例 如，在人民廣場(chǎng)三期工程建設(shè)中，通過對(duì)原有道路方案的調(diào)整，將半下穿式改為繞行式 ，取消地下商場(chǎng)并減少拆遷面積，使原有方案投資估算減少1.7億元，控制在市政府確定 的總投資范圍內(nèi)，且大縮短了廣場(chǎng)施工工期。三峽博物館在初步設(shè)計(jì)階段，從項(xiàng)目全壽 命管理角度，邀請(qǐng)全國(guó)知名博物館的專家和重慶市各專業(yè)設(shè)計(jì)專家，會(huì)同市文化局和市 博物館，進(jìn)行了為期三天的初步設(shè)計(jì)研討評(píng)價(jià)，通過專家會(huì)審及業(yè)主審查確認(rèn)，對(duì)建筑 功能分區(qū)和設(shè)備檔次作了精確定位，提高了部分設(shè)備的檔次，同時(shí)，將部分電腦設(shè)備從 設(shè)備清單中刪去，只在概算中保留，待使用時(shí)逐步添置。這種調(diào)整，既有利于合理安排 一次性建設(shè)投資，又可避免暫時(shí)未用設(shè)備因技術(shù)進(jìn)步所帶來的設(shè)備過時(shí)問題。同時(shí)，由 于專業(yè)人員嚴(yán)格依法管理，工程質(zhì)量也得到了很好的保證。目前，重慶市正設(shè)想將城市 建設(shè)發(fā)展有限公司組建成工務(wù)局，對(duì)政府投資的非經(jīng)營(yíng)性工程進(jìn)行相對(duì)集中管理。
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩濃厚的政府投資工程管理方式開始被打破