論行政活動(dòng)的功能
論行政活動(dòng)的功能
【 作 者】顏佳華/李琳
【作者簡(jiǎn)介】作者單位：顏佳華：湘潭大學(xué)行政管理學(xué)系；職稱：副教授；郵編：411105　李琳：湘潭師范學(xué)院政治系
【 正 文】
　　　　　　一
　　行政活動(dòng)的功能，也就是行政活動(dòng)在國(guó)家社會(huì)生活中所起的作用。行政活動(dòng)的功能由正功能、無(wú)功能、虛功能、負(fù)功能等四大功能構(gòu)件組成。
　　行政活動(dòng)正功能是指行政活動(dòng)各要素、構(gòu)件運(yùn)行過(guò)程中表現(xiàn)出來(lái)的對(duì)行政活動(dòng)的目的起促進(jìn)作用的功能。行政活動(dòng)正功能主要表現(xiàn)為行政主體通過(guò)行政活動(dòng)對(duì)行政客體產(chǎn)生積極的、有促于增強(qiáng)其適應(yīng)性和整合的作用，即滿足行政主體的需要與發(fā)揮行政客體的效用。能夠發(fā)揮行政活動(dòng)正功能的要素是多種多樣的，主要是來(lái)自行政活動(dòng)內(nèi)部的各組成部分和來(lái)自其外部的各種環(huán)境因素。行政活動(dòng)正功能的外在表現(xiàn)是其各組成要素、部分的聯(lián)系密切和整體機(jī)能好與應(yīng)變能力強(qiáng)。行政活動(dòng)無(wú)功能是指由于受到各種主觀、客觀原因的制約使行政活動(dòng)的功能無(wú)法表現(xiàn)出來(lái)，該行政活動(dòng)便是無(wú)功能行政活動(dòng)。行政活動(dòng)虛功能的現(xiàn)象較少存在，它只說(shuō)明某些行政活動(dòng)雖在運(yùn)行過(guò)程中，但發(fā)揮無(wú)效力，控制客體的行為乏力，造成行政活動(dòng)“打滑”或“原地踏步”。行政活動(dòng)負(fù)功能又叫反功能或功能失調(diào)，是指行政活動(dòng)作的功對(duì)其自身的目的起破壞作用的功能，它削弱了行政活動(dòng)的適應(yīng)性和目的性，不利于其整合作用。主要表現(xiàn)在：行政活動(dòng)內(nèi)部各要素之間聯(lián)系不緊密、協(xié)調(diào)性衰減，紊亂程度加劇，阻礙行政活動(dòng)整體目標(biāo)的實(shí)用。行政活動(dòng)負(fù)功能有兩種形式，一種是向預(yù)定目標(biāo)的反方向運(yùn)行，其功能是“負(fù)”；一種是向預(yù)定目標(biāo)的其他方向（除反方向外）運(yùn)行，其功能是“副”。造成行政活動(dòng)負(fù)功能的原因主要來(lái)自兩個(gè)系列，即：行政活動(dòng)內(nèi)部因素系列，如內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理，各部分之間不配合；行政活動(dòng)外部因素系列，主要是外在環(huán)境威脅。對(duì)行政活動(dòng)功能的分析，其目的在于抑制負(fù)功能，強(qiáng)化正功能。
　　行政活動(dòng)的功能具有強(qiáng)制性、綜合性、兩重性等性質(zhì)。行政活動(dòng)功能的強(qiáng)制性主要是指行政活動(dòng)功能具有這樣一種客觀性質(zhì)，不管人們?cè)敢馀c否，都得受行政活動(dòng)的制約與規(guī)范。它有兩層意思：一是人們必須服從、順應(yīng)行政活動(dòng)；二是不得抵觸和破壞，否則就要受到懲罰。強(qiáng)制性的意義在于維護(hù)行政活動(dòng)的權(quán)威性和保證行政活動(dòng)的順利運(yùn)行。行政活動(dòng)功能的綜合性是指行政活動(dòng)具有多方面的功能，能對(duì)社會(huì)生活各個(gè)方面產(chǎn)生作用。其作用主要表現(xiàn)在：它是行政活動(dòng)科學(xué)化的基本前提，同時(shí)還是使行政活動(dòng)的作用得到充分發(fā)揮的重要保證。綜合性取決于多種原因，即：社會(huì)生活的復(fù)雜性、行政活動(dòng)方式的多元性和社會(huì)發(fā)展變化要求的多樣性。行政活動(dòng)功能的兩重性是指行政活動(dòng)功能具有兩方面不同的性質(zhì)，它們往往是緊密地聯(lián)系在一起，相互影響，相互作用，其主要表現(xiàn)是行政活動(dòng)功能的科學(xué)性和非科學(xué)性以及積極性和消極性。
　　行政活動(dòng)功能根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不同可以劃分為多種類型。首先，從重要程度劃分，有行政活動(dòng)的基本功能和輔助功能。基本功能即主要功能，是行政活動(dòng)賴以存在的主要因素。行政活動(dòng)的主要目的就是要獲得基本功能。某項(xiàng)行政活動(dòng)的基本功能可能是一個(gè)，也可能是幾個(gè)。輔助功能亦稱次要功能，二級(jí)或三級(jí)的功能，是保證基本功能充分可靠地實(shí)現(xiàn)，對(duì)基本功能起輔助與支撐作用的功能，亦即為了更好地實(shí)現(xiàn)基本功能而附加的功能，常表現(xiàn)為實(shí)現(xiàn)基本功能的手段和措施等。其次，從作用特點(diǎn)劃分，有行政活動(dòng)的使用功能、價(jià)值功能和美觀功能。使用功能是指帶來(lái)效用、有社會(huì)后果的功能，即實(shí)際用途和實(shí)際價(jià)值。價(jià)值功能是行政活動(dòng)自身所具有的、內(nèi)在的、沒(méi)有外露的功能效力，即內(nèi)在功能，是行政活動(dòng)的內(nèi)在價(jià)值和基礎(chǔ)。美觀功能變稱美學(xué)功能、藝術(shù)功能或外觀功能，是指行政活動(dòng)對(duì)行政客體中的人產(chǎn)生魅力的功能。第三，從客體要求劃分，有行政活動(dòng)的必要功能和不必要功能。必要功能是指行政主、客體所要求并承認(rèn)的功能，它是行政活動(dòng)的價(jià)值所在。不必要功能是指行政主、客體不要求或不需要的功能，它并非不需要，只是相對(duì)必要功能而言，是次一級(jí)功能。第四，從表現(xiàn)程度劃分，有行政活動(dòng)的顯露功能和潛在功能，顯露功能也稱明顯功能、外顯功能或顯功能，是指被人們認(rèn)識(shí)到的行政活動(dòng)對(duì)社會(huì)生活的宏觀影響及其后果，并可作出分析、評(píng)估和考核。潛在功能又稱隱匿功能、潛功能，是指尚未被人們認(rèn)識(shí)到的某種行政活動(dòng)發(fā)生的作用，也不能作出分析、評(píng)估和考核。第五，從時(shí)間層次劃分，有行政活動(dòng)的即時(shí)功能、短期功能、中期功能和長(zhǎng)期功能。即時(shí)功能指立即見(jiàn)效力的功能；短期功能是指較短時(shí)間內(nèi)發(fā)生效力的功能；中期功能是指較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)發(fā)生效力的功能；長(zhǎng)期功能是指很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)發(fā)生效力的功能；第六，從空間范圍劃分，有行政活動(dòng)的微觀功能和宏觀功能。微觀功能即指行政活動(dòng)在一定限度內(nèi)和一定條件下發(fā)生的效力，是低層次行政活動(dòng)所發(fā)揮的效力；宏觀功能是高層次行政活動(dòng)所發(fā)揮的效力，其范圍廣大，時(shí)間較長(zhǎng)、影響廣泛。當(dāng)然，行政活動(dòng)功能的類型，按照不同的標(biāo)準(zhǔn)，還有其他種類，這里不再贅述。
　　　　　　二
　　行政活動(dòng)的功能是多方面的，但最基本最主要的功能，具體而言，包括以下內(nèi)容：（注：王滬寧：《行政生態(tài)分析》，復(fù)旦大學(xué)出版社1989年版，第231頁(yè)）
　　第一，維持功能。行政活動(dòng)的首要任務(wù)是維持一個(gè)社會(huì)的各項(xiàng)活動(dòng)能夠正常地運(yùn)行，并繼續(xù)下去。維持功能包括維持各種社會(huì)活動(dòng)、各種社會(huì)關(guān)系、制定社會(huì)規(guī)范、維護(hù)一定的價(jià)值觀念和道德標(biāo)準(zhǔn)。維持功能的一個(gè)根本目的在于維持一個(gè)社會(huì)的秩序、安定、一致和持續(xù)。維護(hù)功能可以通過(guò)各種具體的行政活動(dòng)表現(xiàn)出來(lái)，如維持人們基本生活需求的包括提供糧油、煤、水、電、衣、住、行等內(nèi)容的供應(yīng)系統(tǒng)的活動(dòng)；維持社會(huì)持續(xù)發(fā)展，包括人口控制、發(fā)展教育、科學(xué)、文化等方面的活動(dòng)；維護(hù)社會(huì)的基本秩序，如交通秩序、生產(chǎn)秩序、流通秩序、社會(huì)秩序、倫理秩序等等。這些活動(dòng)均具備某種維持的功能。
　　第二，保全功能。行政活動(dòng)的功能不僅在于要維持一定的社會(huì)，而且要保全一定的社會(huì)。行政活動(dòng)的保全功能一般包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是軍事保衛(wèi)，即領(lǐng)導(dǎo)國(guó)防建設(shè)和武裝力量，防御外來(lái)侵略和顛覆，保衛(wèi)國(guó)家的獨(dú)立和主權(quán)，保衛(wèi)公民的合法權(quán)益和生命安全；二是鎮(zhèn)壓和治安，主要是鎮(zhèn)壓被統(tǒng)治階級(jí)的反抗，防范和制裁不法分子和犯罪分子危害社會(huì)，維護(hù)治安。
　　第三，管理功能。行政活動(dòng)最基本的屬性就是它是一種管理活動(dòng)，是一種公共管理活動(dòng)。所以為了使社會(huì)各項(xiàng)活動(dòng)能夠協(xié)調(diào)發(fā)展，使各種活動(dòng)、利益和要求之間不產(chǎn)生根本的沖突，使社會(huì)生活有條不紊和順利地進(jìn)行，以維護(hù)社會(huì)
論行政活動(dòng)的功能