“兩票制”到“1—5”:廣東省藥品招標(biāo)采購的囹圄之旅
作者:劉國飛 79
2006年10月,廣東省2007年藥品掛網(wǎng)采購方案出臺,方案要求所有品種原則上由一級經(jīng)銷商直接配送,生產(chǎn)商直接對經(jīng)銷商開具發(fā)票,經(jīng)銷商對終端用戶開發(fā)票,通過監(jiān)管票據(jù)流向規(guī)范藥品秩序,該改革措施被業(yè)界稱之為“兩票制”。
業(yè)內(nèi)人士分析,“兩票制”的出臺,是為了有效治理醫(yī)藥采購領(lǐng)域的商業(yè)賄賂,對整個藥品銷售環(huán)節(jié)的規(guī)范限制?,F(xiàn)實狀況是,決定藥品銷售的是代理環(huán)節(jié)和推廣環(huán)節(jié)。“兩票制”擬將代理、配送、推廣合并在一起,壓縮流通環(huán)節(jié),削減中間費(fèi)用,降低藥品不合理價格,讓利于民。如此一來,其一旦實施,將會對現(xiàn)行藥品銷售模式產(chǎn)生很大影響,涉及多方利益博弈,比如,掌控各大醫(yī)院終端的自然人原來至少要經(jīng)過三票環(huán)節(jié)才能完成藥品的銷售:第一票將藥品出廠價經(jīng)過一家開票公司抬高為中標(biāo)價,再經(jīng)過配送公司進(jìn)醫(yī)院;如果只有兩票,則抬高價格這一環(huán)節(jié)就無法完成,問題的實質(zhì)就出現(xiàn)——僅此一環(huán),就將威脅到三方利益——上游企業(yè)可能因此丟掉市場,開票公司可能因此喪失業(yè)務(wù),自然人則無法“洗出”銷售費(fèi)用和利潤。
因此,“兩票制”的實施,必然會招致各方的一致“討伐”。2007年9月,以上藥集團(tuán)、石藥集團(tuán)、華北制藥集團(tuán)等多家大型企業(yè)為代表的30多家醫(yī)藥企業(yè)銷售負(fù)責(zé)人緊急聚會廣州,呼吁暫緩實施“兩票制”,并表示將聯(lián)名上書到廣東省衛(wèi)生廳。消息甫出,立即引發(fā)巨大震動,整個醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)鏈都出現(xiàn)了反對之聲。
2007年11月,2008年《廣東省醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品陽光采購實施方案》第二稿出爐,生產(chǎn)企業(yè)和總經(jīng)銷商被獲準(zhǔn)網(wǎng)開一面,最多充許三票,業(yè)內(nèi)人士分析認(rèn)為,“兩票制”由此“開閘放水”。
2008年4月,《廣東省醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品陽光采購實施方案》正式出臺,但方案未提及先前企業(yè)所擔(dān)心的“兩票制”問題,業(yè)內(nèi)人士分析,“兩票制”由此進(jìn)入歷史。
■“1—5”出爐
“兩票制”因未能理順?biāo)幤飞a(chǎn)與銷售各個環(huán)節(jié)的利益關(guān)系,在重重阻撓與爭議中走向末落。醫(yī)藥行業(yè)依然需要規(guī)范化向前發(fā)展,新的產(chǎn)業(yè)政策——《廣東省醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品陽光采購實施方案》2008年4月在業(yè)內(nèi)人士的期待中正式出爐。
該方案對藥品配送的具體規(guī)則為:“生產(chǎn)商原則上指定經(jīng)銷商直接配送到醫(yī)療機(jī)構(gòu),對某一入圍品種,必須在每個地級市報名的經(jīng)銷商中委托配送的經(jīng)銷商,每個地級市可選取擇1—5家經(jīng)銷商。”
對個別入圍品種,如有需要,可按地級市選擇1家經(jīng)營企業(yè)作為銷售的代理商,代理商可以代理一個市或若干個市,指定的代理商可以經(jīng)營企業(yè)或生產(chǎn)企業(yè)所在企業(yè)(含集團(tuán)公司)的經(jīng)營企業(yè)。生產(chǎn)商所在企業(yè)(含集團(tuán)公司)的經(jīng)營企業(yè)在某市作為代理商的,該市不得再指定其他代理商。代理商可直接參與配送,但需要占用相對應(yīng)地級市經(jīng)銷商的1個名額。
至此,新的問題又出現(xiàn)了。
問題一,壟斷之虞。藥品生產(chǎn)企業(yè)擔(dān)心,按照新的實施方案,如果所有的藥品都集中到幾家商業(yè)公司,無形中就會為他們形成市場壟斷提供合法的政策溫床。形成壟斷的商業(yè)公司受利潤驅(qū)使,就會選取高利潤高附加值的品種操作,一些價格低,療效好的經(jīng)典老藥將會受到新的市場擠壓,老百姓看病難看病貴的問題將會重新抬頭,對既定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策形成沖擊。
問題二,市場之憂。商業(yè)公司形成業(yè)態(tài)壟斷后,將會對現(xiàn)有的商業(yè)格局(如資源配送、合作關(guān)系、貨款結(jié)算等)進(jìn)行按已方有利的方面重新規(guī)劃與分配。面對商業(yè)公司的強(qiáng)勢市場話語權(quán)與頤指氣使,作為醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)鏈上游的生產(chǎn)企業(yè)來說,在合作過程中如果對商業(yè)公司稍有“忤逆”之心,將會受到商業(yè)公司的“斷糧”(不做生產(chǎn)企業(yè)的市場配送),生產(chǎn)企業(yè)將會丟掉某些區(qū)域的市場份額,給企業(yè)自身發(fā)展帶來隱性風(fēng)險。
問題三,操作之慮?,F(xiàn)有有醫(yī)藥供應(yīng)與配送產(chǎn)業(yè)鏈,分為數(shù)個級別,如全國總代,到各大區(qū)域代理,到各省市代理,再到各市縣級代理,一環(huán)套一環(huán),環(huán)環(huán)相扣。這些環(huán)節(jié)與上游生產(chǎn)企業(yè)與終端各級醫(yī)院藥店的業(yè)務(wù)合作關(guān)系千絲萬縷,滿足了不同市場的品種需求,并且隨著醫(yī)藥市場的發(fā)展而不斷產(chǎn)生新的變化。如按照新方案操作,一個市場只允許幾家商業(yè)公司操作,原有的品種供應(yīng)鏈就將基本解體,在沒有進(jìn)行市場適應(yīng)性操作之前,就換之以新的配送體系,可能會造成醫(yī)藥品供應(yīng)鏈的不暢、脫節(jié),甚至癱瘓,使得企業(yè)資金流轉(zhuǎn)緩慢,運(yùn)營和研發(fā)受制。
■不是題解
不論“兩票制”,還是“1—5”,其政策實施的目的就是理順醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)鏈各個環(huán)節(jié)的關(guān)系,將生產(chǎn)、流通、終端的市場運(yùn)營地位進(jìn)行新的配對,有效治理購銷領(lǐng)域的商業(yè)賄賂,降低藥品價格,緩和社會關(guān)系,最終讓民眾獲益。但此兩種方案,前者因受到行業(yè)抵制而夭折,后者甫一出臺即受到行業(yè)急議,尚需在市場操作中進(jìn)行不斷的調(diào)整,以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求。
作為關(guān)乎國計民生的醫(yī)藥產(chǎn)業(yè),其一舉一動都會倍受關(guān)注。其合理合法,既能達(dá)到政策出臺的初衷,又能規(guī)范促進(jìn)行業(yè)發(fā)展并得到絕大多數(shù)業(yè)內(nèi)人士支持的行業(yè)新規(guī)的出臺,對產(chǎn)業(yè)監(jiān)管層面來說就是一種大考。
最重要的問題,一是藥品招標(biāo)采購似乎是醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的行業(yè)自律行為,依靠醫(yī)藥各個環(huán)節(jié)的責(zé)任心與誠信度來達(dá)成政策的目的,缺乏第三方的有效監(jiān)督與獎懲辦法。監(jiān)管層面(相關(guān)政府部門)被動的出臺新政規(guī)范市場,摸著石頭過河,看醫(yī)藥企業(yè)(被監(jiān)管層面)的市場反應(yīng)再制定下一步的規(guī)劃;被監(jiān)管層面也是被動的接受新政,當(dāng)發(fā)現(xiàn)可以打擦邊球時,就會鉆政策的漏洞,當(dāng)利益受到威脅時,就會“揭竿而起”進(jìn)行呼吁改良或抵制。二是市場化條件下,政府部門對醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管過于細(xì)化,使適應(yīng)市場發(fā)展的醫(yī)藥企業(yè)在政策的過多監(jiān)管下顯得無所適從,被動接受,被動應(yīng)戰(zhàn)。
所以,合適的規(guī)范的藥品招標(biāo)采購方案,將是以第三方對產(chǎn)業(yè)流通的各個環(huán)節(jié)實以有效監(jiān)督,政府的工作是將某一品種的成本,在一定時期(當(dāng)過了這個時期成本上浮或下跌時,及時調(diào)整)予以考核,以此推算出該品種的合理市場價格,留出合適的價格空間給流通環(huán)節(jié)和終端,切掉不合理的價格部分(如醫(yī)院各級的回扣),定出市場最高零售價;同一產(chǎn)品的不同品種,其價格予以相對統(tǒng)一,杜絕選取高價藥(外資藥與國產(chǎn)藥一樣待遇);另外,財政對醫(yī)院的補(bǔ)貼加大,取消15%的藥品加價,使醫(yī)院真正回歸到行使醫(yī)療技術(shù)與服務(wù)上。
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