政府投資項目實施“代建制”試點的比較分析與研究
湛江市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資有限責任公司 甘文成

摘 要：本文通過借鑒各地政府投資工程項目“代建制”試點的成功經(jīng)驗，對各地“代建制”模式的進行比較分析，從政府投資工程“投、建、管、用”職能分離的建設(shè)管理體制改革的角度，研究了“代建制”的一般模式和發(fā)展趨勢。

關(guān)鍵詞：政府投資；項目管理；代建制；模式

隨著我國投資體制改革的不斷深入，政府投資項目的建設(shè)管理模式已由“投、建、管、用”多位一體的模式逐漸向“投、建、管、用”職能分離的模式轉(zhuǎn)化。近年來，全國各地均已開始推行政府投資建設(shè)工程 “代建制”項目管理模式的試點工作，并取得顯著成效，實現(xiàn)專業(yè)化建設(shè)管理，最終達到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的，這是政府投資項目管理的一種創(chuàng)新。

結(jié)合各地試點的成功經(jīng)驗，國務(wù)院于2004年7月16日發(fā)布的《關(guān)于投資體制改革的決定》就明確：“加強政府投資項目管理，改進建設(shè)實施方式”，“對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行‘代建制’，即通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設(shè)實施，嚴格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位”，加快了我國對非經(jīng)營性政府投資項目實施“代建制”的步伐。11月16日，建設(shè)部又出臺了規(guī)范性文件《建設(shè)工程項目管理試行辦法》，實質(zhì)上就是規(guī)范“代建制”操作。本文主要結(jié)合建設(shè)部出臺的《建設(shè)工程項目管理試行辦法》，對上海、重慶和深圳三地試點所形成的經(jīng)驗進行比較分析和探討。

一、三地試點的顯著成效

1、上海模式
上海政府投資工程管理體制改革自2001年啟動，改革的目標是建立“決策科學(xué)化、主體多元化、管理專業(yè)化、行為規(guī)范化”的管理模式和運行機制，核心是實現(xiàn)政府投資職能、投資管理職能、工程管理職能的分離，切實轉(zhuǎn)變政府職能，確立投資主體地位，形成工程管理市場，提高投資效益，防范投資風險，提升建設(shè)管理水平。

根據(jù)投、建、管、用四分離原則，上海重點開展工程建設(shè)項目“代建制”工作，早在2001年就先后出臺《關(guān)于推進政府投資項目建設(shè)管理體制改革試點工作的實施意見》和《上海市市政工程建設(shè)管理推行代建制試行規(guī)定》，提出建設(shè)交通系統(tǒng)政府投資項目建設(shè)管理體制改革實施方案，實行“政府、政府所屬投資公司、工程管理公司”的三級管理模式，已在市政、水務(wù)、環(huán)衛(wèi)、交通等系統(tǒng)確定了11家單位為首批承擔政府投資項目的工程管理公司。

上海模式主要由政府主管部門、業(yè)主（投資方）、代建單位、設(shè)計和施工承建商四個方面組成，政府、投資公司、代建單位的權(quán)責一致，均在界定的職責范圍內(nèi)，根據(jù)國家建設(shè)法規(guī)、條例和基本建設(shè)程序行使權(quán)力，履行職責。由新成立的行政主管部門上海市市政工程管理局來推行“代建制”試點，并依法成立具有獨立法人地位的項目法人作為投資者（業(yè)主），通過市場逐步培育工程管理公司作為代建單位。

上海政府主要借助工程管理公司完成政府投資工程的管理，并賦予投資公司較大的責任，確立投資公司作為政府業(yè)主代表的投資主體地位，主要對項目投資與還貸、設(shè)施經(jīng)營進行全過程管理。投資公司直接委托工程管理公司對政府投資工程進行專業(yè)化管理。工程管理公司根據(jù)政府或經(jīng)政府授權(quán)的投資公司的委托，組織開展項目的可行性研究、初步設(shè)計、項目管理、工程監(jiān)理等工作。

2、重慶模式
重慶早在2000年就開始大力推進政府投資工程管理方式的改革，實行“代建制”試點工程已有十多項，從已完工的項目看，無一“超概算”，無一不按期完工。2003年出臺《重慶市政府公益性項目建設(shè)管理代理制暫行辦法》，這標志著重慶模式已從實踐中成長，從個案工程試點一步步走向制度化規(guī)范化運作。

重慶主要對項目立項、投資、建設(shè)、使用、資產(chǎn)管理各環(huán)節(jié)推行專業(yè)化分工，分別由與項目有關(guān)的政府部門提出立項申請和功能定位，經(jīng)主管投資決策的市政府及相關(guān)主管部門，會同使用單位主管部門進行投資論證和平衡后作出投資決策；由政府授權(quán)的重慶市城市建設(shè)發(fā)展有限公司進行專業(yè)化組織管理，包括規(guī)劃設(shè)計、方案論證、征地拆遷、工程招標、建設(shè)監(jiān)管以及竣工驗收和產(chǎn)權(quán)移交；由計委、建委、財政、審計、監(jiān)察等部門監(jiān)督管理項目的建設(shè)管理過程；由國有資產(chǎn)管理或政府資產(chǎn)管理部門進行集中的資產(chǎn)運營和使用管理。

重慶市按“投、建、管、用”適當分離的建設(shè)管理原則，提出一整套改革思路。主要成立專門負責管理政府投資工程的城建發(fā)展公司，該公司現(xiàn)有員工不到30人，但同時負責實施8個項目，管理項目總投資約15億元，平均每個項目不足4人，大大少于過去臨時性或常設(shè)性項目管理機構(gòu)的人數(shù)，節(jié)約了管理成本，走出了一條對政府投資工程實施“專業(yè)化集中管理”的道路。重慶市在指定由城建發(fā)展公司代理項目建設(shè)管理的同時，也在培育市場和走市場化道路上作出積極探索，已開始經(jīng)過公開招投標程序選擇代建單位。

3、深圳模式
深圳經(jīng)濟特區(qū)成立至今，已對政府投資工程的管理方式嘗試過多種模式的改革，如八十年代先后成立的基礎(chǔ)工作組、建筑工務(wù)局及九十年代成立的城市建設(shè)開發(fā)處、城市建設(shè)投資發(fā)展公司，都試圖對政府投資工程實行高度集中管理，但每次不管如何調(diào)整，其職責始終以負責市政工程建設(shè)為主，其它政府投資工程項目的建設(shè)基本上還是由政府各職能部門自行負責。

深圳此次主要借鑒香港等地的做法設(shè)立工務(wù)局，作為負責政府投資工程和其他重要公共工程建設(shè)管理的專門機構(gòu)，總體思路是按“相對集中，區(qū)別對待”的原則，取消政府投資工程“一次性業(yè)主”的建設(shè)管理模式。這樣有利于發(fā)揮工務(wù)局的人才、專業(yè)及經(jīng)驗優(yōu)勢，解決政府投資工程分散管理的弊端，提高工程項目管理水平，全面做好質(zhì)量、投資和工期三大控制，保證政府投資工程效益。
深圳市工務(wù)局承建的政府投資工程一律實行“交鑰匙工程”，由政府財政撥款；工務(wù)局負責組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理和建設(shè)管理任務(wù)，對工程前期工作、設(shè)計委托、施工及監(jiān)理單位的確定、工程竣工驗收等進行全方位、全過程負責，并接受建設(shè)行政主管部門的監(jiān)督；使用單位負責提出項目功能設(shè)計要求，并派人參與項目的設(shè)計審定和工程竣工驗收。在工程實施階段，通過公開招標選擇社會監(jiān)理、咨詢、擔保等中介組織，加強對政府投資工程建設(shè)的管理，保證建設(shè)工程質(zhì)量，嚴格控制建設(shè)投資和施工工期。

二、三種模式的比較分析

1、代建項目范圍的選定
試點項目一般都是選定非經(jīng)營性政府投資項目，而不是所有的政府投資項目：上海主要選定市政（含越江設(shè)施）、公路等建設(shè)工程項目（包括政府投資項目和招商項目）；重慶則針對使用各級財政預(yù)算內(nèi)外資金和經(jīng)有權(quán)機關(guān)批準收費籌集的資金1000萬元以上，以及1000萬元以下特別重要的政府公益性投資項目（涉及國家安全、保密等特殊項目除外），同時還規(guī)定對非盈利性的公益項目，特別是項目使用部門沒有常設(shè)基建部門，沒有精通基建方面的專業(yè)人才和基建經(jīng)驗的，全部采用“代建制”的形式；深圳選擇除常年有政府投資工程任務(wù)，且有相應(yīng)建設(shè)管理能力或特殊要求的專業(yè)部門（如國土、交通、水務(wù)、公安、教育等部門）的政府投資工程以外的其余政府投資的市政工程、“一次性業(yè)主”的房屋建筑工程、公益性工程。

2、行政主管部門的監(jiān)管
上海市政工程管理局履行工程立項、市場規(guī)范、監(jiān)督管理等政府管理職能，其所屬的市政工程管理處和公路管理處負責具體管理工作；重慶要求市和區(qū)縣（自治縣、市）政府有關(guān)部門加強對“代建制”的管理，發(fā)展計劃部門牽頭負責“代建制”實施的監(jiān)督管理，財政部門負責項目資金使用的監(jiān)督管理，建設(shè)行政部門負責項目建設(shè)過程中的建設(shè)行政管理，其他有關(guān)部門按照各自職責分工參與有關(guān)工作；深圳工務(wù)局接受建設(shè)行政主管部門的監(jiān)督，其主管部門是建設(shè)局。

3、項目業(yè)主的委托
按照基本建設(shè)程序，項目建設(shè)一般有業(yè)主（投資者）和項目法人，而我國政府投資項目的投資主體歷來就是政府，沒有項目法人。隨著建設(shè)體制改革的不斷深入，政府項目投資多元化要求加強，須依法成立項目業(yè)主。業(yè)主與政府的想法不完全一樣，業(yè)主是通過市場手段委托項目管理企業(yè)完成項目建設(shè)。上海依法成立了具有獨立法人地位的建設(shè)工程項目法人，包括由政府全額投資或由政府控股的項目法人和經(jīng)政府授權(quán)的投資主體，以及通過政府招商取得建設(shè)工程項目經(jīng)營權(quán)，并承擔項目投資、建設(shè)、運營的項目公司；而重慶則由項目建成后的使用單位進行委托，并負責提供建設(shè)條件和外部環(huán)境；深圳公務(wù)局代表政府行使業(yè)主職能和項目管理職能，采用“交鑰匙”總承包（即設(shè)計—采購—施工總承包，簡稱EPC）形式，沒有委托項目管理企業(yè)行為。

4、建設(shè)工程項目管理市場的培育
目前，各地的建設(shè)工程項目管理市場都不成熟，缺少有足夠能力行使建設(shè)管理職能的項目管理企業(yè)。為了發(fā)育和健全建設(shè)工程項目管理市場，各地都在積極地逐步培育項目管理企業(yè)或指定有一定實力的單位作為項目管理企業(yè)，從而培育今后市場的競爭主體。按照項目管理企業(yè)的市場準入條件，上海初期批準5家（市政工程管理局系統(tǒng)）項目管理企業(yè)，并在10個市政工程招商項目施行“代建制”，初步形成了建設(shè)工程項目管理市場，為在市政建設(shè)領(lǐng)域推行“代建制”奠定基礎(chǔ)；重慶初期指定城建發(fā)展公司為項目管理企業(yè)，經(jīng)過幾年的的“代建制”推廣，一批項目管理企業(yè)得到發(fā)展，目前已擁有十七八家項目管理企業(yè)，保證了“代建制”的順利實施。

業(yè)主已經(jīng)可通過市場化運作，以公開招投標的方式，依據(jù)業(yè)績、專業(yè)人才的數(shù)量、委派到該項目的項目經(jīng)理情況以及費用等指標選擇項目管理企業(yè)。上海市代理費主要含工程管理費、工程招標代理費和工程監(jiān)理費等；重慶市代理費基本參照項目建設(shè)單位管理費，比建設(shè)單位管理費稍高一點。顯然，代理費作為評標的一個指標，但不是主要指標，其用意是防止投標人之間為了中標而展開惡意的競爭，從而影響到項目的正常建設(shè)施工。

5、項目管理企業(yè)資質(zhì)的要求
上海要求項目管理企業(yè)具有上海市建設(shè)和管理委員會頒發(fā)的項目管理資質(zhì)證書或被列為試點的市政工程建設(shè)管理單位，具體要求符合《上海市工程建設(shè)項目管理公司資質(zhì)管理暫行規(guī)定》，從以下方面進行全面評估：（1）管理業(yè)績、企業(yè)信譽；（2）出任項目管理的項目經(jīng)理、項目管理班子人員的資歷和能力；（3）建設(shè)大綱的合理性和可行性；（4）投資、工期、質(zhì)量、安全等管理目標；（5）管理目標與經(jīng)濟責任的關(guān)連度。另外還要求具有征地拆遷、招投標、施工監(jiān)理、造價咨詢、發(fā)包代理、工程咨詢等資質(zhì)證書。暫不具備的，經(jīng)有關(guān)部門批準后，可與有資質(zhì)證書的相關(guān)單位實行合作，并以工程管理公司名義對建設(shè)工程項目實施管理。

重慶企業(yè)必須具有以下條件才能向建設(shè)行政部門申請資質(zhì)：（1）綜合甲級工程設(shè)計資質(zhì)，或綜合甲級監(jiān)理資質(zhì)，或本專業(yè)施工總承包一級以上資質(zhì)，或綜合甲級工程咨詢資質(zhì)；（2）相應(yīng)資產(chǎn)；（3）與建設(shè)管理相適應(yīng)的組織機構(gòu)和項目管理體系；（4）與工程建設(shè)規(guī)模和技術(shù)要求相適應(yīng)的技術(shù)、造價、財務(wù)和管理等方面的專業(yè)人員，有從事同類工程建設(shè)管理的經(jīng)驗。在規(guī)定發(fā)布前，市政府或市級有關(guān)部門批準成立的專業(yè)項目管理機構(gòu)或投資公司可以申請成為項目管理企業(yè)。重慶建設(shè)行政部門會同計委、財政等部門共同審定并公布名單，建委負責資質(zhì)的日常管理工作。

6、項目管理企業(yè)的業(yè)務(wù)范圍
盡管在形式上與過去的建設(shè)單位差不多，但本質(zhì)上是不同的，項目管理企業(yè)取得項目，要通過市場，管理的內(nèi)容也比過去大大延伸，一般都要求項目管理企業(yè)不得從事與接受委托管理的建設(shè)工程項目相關(guān)的勘察、設(shè)計、監(jiān)理、施工、材料供應(yīng)等直接或者間接的業(yè)務(wù)。

綜合各地情況，項目管理企業(yè)的主要業(yè)務(wù)范圍包括：（1）工程前期征地拆遷和市政配套等工作的協(xié)調(diào)管理；（2）協(xié)助完成項目可行性分析、項目策劃和項目可行性研究報告；（3）完成項目開工前所需的各項審批手續(xù)；（4）協(xié)助招標公司組織工程勘察、設(shè)計、監(jiān)理、施工、安裝、材料設(shè)備采購等的招標工作；（5）向業(yè)主提供全面的技術(shù)咨詢服務(wù)，參與合同談判與簽訂；（6）負責優(yōu)化設(shè)計，核查初步設(shè)計、施工圖設(shè)計、工程預(yù)算和施工組織方案等工作；（7）負責合同管理，按照所簽訂的各種合同組織工程建設(shè)，協(xié)調(diào)各單位之間的關(guān)系；（8）負責對工程進度、質(zhì)量、投資、安全、文明施工的統(tǒng)一管理以及工程建設(shè)期間的投資控制和工程設(shè)計簽證，并對各施工工序的質(zhì)量進行全面監(jiān)管；（9）編制項目實施用款計劃、建設(shè)進度計劃和財務(wù)預(yù)決算，報業(yè)主審批；（10）工程建設(shè)過程中，在批準的概算范圍內(nèi)或在業(yè)主授權(quán)范圍內(nèi)對單項工程進行局部調(diào)整或變更，重大調(diào)整或變更報業(yè)主審核，并報原審批單位批準；（11）組織工程竣工驗收和項目生產(chǎn)試運營，協(xié)助辦理權(quán)屬登記，負責編制竣工檔案并移交業(yè)主；（12）工程保修期管理，組織項目后評估，以及業(yè)主委托的其他工作。

可見，項目管理企業(yè)不同于一般的總承包商，也不等同于監(jiān)理單位，是代表業(yè)主對項目建設(shè)進行專業(yè)化管理，提供管理服務(wù)。項目管理企業(yè)一般是從立項后初步設(shè)計階段開始介入，有的甚至從項目可行性分析（立項）就開始介入，對項目實施全過程管理，發(fā)揮項目管理企業(yè)優(yōu)化設(shè)計以及控制投資、質(zhì)量和進度的優(yōu)勢。

7、嚴格資金劃撥的管理
在“代建制”實施過程中，要嚴格控制資金劃撥和使用。根據(jù)政府投資工程財務(wù)管理制度的改革，將現(xiàn)行政府投資工程財政撥款方式由財政撥款給工程建設(shè)管理部門（建設(shè)使用單位），再由建設(shè)使用單位撥給施工和監(jiān)理單位的方式，改為由財政部門或者投資者根據(jù)建設(shè)使用單位簽證，按進度將工程款直接撥付給施工和監(jiān)理單位，并要求資金使用和劃撥經(jīng)過項目管理企業(yè)的簽證和審核。這種支付方式有利于減少各個項目的資金積壓，盤活財政資金，提高財政資金的投資效益。

上海模式要求項目法人負責建設(shè)工程項目資金的籌措、還貸與管理。按合同的約定落實經(jīng)費，據(jù)項目管理企業(yè)的簽證及時核付工程款。項目法人制訂符合國家規(guī)定的財務(wù)管理制度，確保資金運作的規(guī)范和安全，并接受政府有關(guān)部門的審計和監(jiān)督。

重慶市財政部門按計劃撥付資金：公益項目初步設(shè)計和概算批準后，計委將投資計劃下達項目單位；尚未組建項目法人的，可將投資計劃下達項目管理企業(yè)。項目管理企業(yè)按合同設(shè)立相應(yīng)的項目部和專用賬戶，據(jù)工程進度支付工程款。服務(wù)費用經(jīng)財政部門和計委審定后計入項目總投資。項目竣工后，工期提前、質(zhì)量優(yōu)良的，項目單位按合同約定給予獎勵；超出項目概算或質(zhì)量不合格的，按合同約定承擔違約賠償責任。

8、明確各主體之間的法律責任
“代建制”主體之間的法律責任必須明確。上海市要求項目管理企業(yè)公開招標選擇設(shè)計和施工承建商，同時還要按競標方案的承諾，派出相應(yīng)的建設(shè)工程項目管理人員，確保工程按期完成，并按項目法人質(zhì)量終身負責制承擔相應(yīng)的法律責任，因自身過失造成投資方經(jīng)濟損失的，應(yīng)當承擔賠償責任。重慶市要求，因設(shè)計不當造成超概的，承擔合同約定的連帶責任；建設(shè)項目的投資、質(zhì)量和工期的控制未達到合同約定的，按法律法規(guī)的規(guī)定和合同的約定承擔責任；項目管理企業(yè)負責人及其項目部負責人對建設(shè)項目實行終身負責制，嚴重違約的，除承擔違約責任外，5年內(nèi)不得承擔公益項目的建設(shè)管理代理。

三、“代建制”的發(fā)展趨勢
實踐證明，政府投資項目推行“代建制”，是實現(xiàn)我國政府投資項目體制改革目標的一種有力措施。筆者認為，這三種模式總體目標完全一致，大體框架基本統(tǒng)一，具體操作略有不同。而上海和重慶的做法值得借鑒和推廣，也是建設(shè)部《建設(shè)工程項目管理試行辦法》的基礎(chǔ)。深圳雖然也取得了可喜的成績，但在推行過程中遇到了一定的阻力和困難，不是很成功。原因在于工務(wù)局作為業(yè)主統(tǒng)管所有的代建項目，不通過招投標，權(quán)力過分集中，屬壟斷行為，嚴重挫傷了使用單位的積極性，甚至出現(xiàn)了政府投資項目年度計劃不能完成的現(xiàn)象，是典型的“EPC”方式。

1、“代建制”與“EPC”的區(qū)別
“代建制”與“EPC”這兩種在國際上廣泛運用的現(xiàn)代項目管理模式有著很大區(qū)別。
項目“代建制”最早起源于美國建設(shè)經(jīng)理制（CM）。CM是業(yè)主委托建設(shè)經(jīng)理來負責整個項目的管理，包括可行性研究、設(shè)計、采購、施工、竣工試運行等工作，但不承包工程費用。建設(shè)經(jīng)理作為業(yè)主的代理人，在業(yè)主委托的范圍內(nèi)以業(yè)主名義開展工作，如有權(quán)自主選擇設(shè)計單位和承包商，業(yè)主則對建設(shè)經(jīng)理的一切行為負責。采用CM進行項目管理，關(guān)鍵在于選擇建設(shè)經(jīng)理。

“代建制”是將項目建設(shè)人與項目使用人分離，由業(yè)主委托有相應(yīng)資質(zhì)的項目管理企業(yè)對招投標和勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等建設(shè)全過程進行組織管理，竣工后交付業(yè)主的項目建設(shè)管理行為。政府投資項目“代建制”，則是指政府投資項目經(jīng)過規(guī)定的程序，委托有相應(yīng)資質(zhì)的項目管理企業(yè)代理業(yè)主組織和管理項目的建設(shè)。

工程總承包是指從事工程總承包的企業(yè)受業(yè)主委托，按照合同約定對工程項目的勘察、設(shè)計、采購、施工、試運行（竣工驗收）等實行全過程或若干階段的承包。其中，“EPC”則要求總承包商按照合同約定，完成工程設(shè)計、設(shè)備材料采購、施工、試運行等服務(wù)工作，實現(xiàn)設(shè)計、采購、施工各階段工作合理交叉與緊密配合，并對工程質(zhì)量、安全、工期、造價全面負責，承包商在試運行階段還需承擔技術(shù)服務(wù)。

顯然，“代建制”與“EPC”不能混為一談。“代建制”是對建設(shè)管理費用的承包，項目管理企業(yè)具有項目建設(shè)階段的法人地位，擁有法人權(quán)利（包括在業(yè)主監(jiān)督下對建設(shè)資金的支配權(quán)），同時承擔相應(yīng)責任（包括投資保值責任）；而“EPC”是對工程造價的整體承包，總承包商不具備項目法人地位，從而無法行使全部權(quán)利并承擔相應(yīng)責任，因而，項目使用單位無法從項目建設(shè)中超脫出來。

2、“代建制”模式的完善與推廣
通過綜合分析與研究，結(jié)合《建設(shè)工程項目管理試行辦法》，筆者認為，在“代建制”模式中應(yīng)該存在五大主體：政府、業(yè)主、項目管理企業(yè)、承建商、使用單位（運營單位）。這五大主體之間的關(guān)系是：政府成立城投公司作為項目業(yè)主，政府主管部門負責對建設(shè)工程項目管理市場進行監(jiān)管；業(yè)主按招商合同選擇項目管理企業(yè)，并負責投融資和建設(shè)資金管理，接受財政部門審核；項目管理企業(yè)按合同負責項目的建設(shè)管理，并接受政府和業(yè)主的監(jiān)管；承建商按合同負責項目的設(shè)計施工和材料采購等工作，并接受項目管理企業(yè)管理；使用單位（運營單位）最終使用（運營）竣工后的項目，并在使用（運用）過程中接受政府和業(yè)主監(jiān)管。

推行“代建制”關(guān)鍵在于選擇項目管理企業(yè)。項目管理企業(yè)、承建商和運營單位必須通過市場公開招投標確定。項目管理企業(yè)的培育是“代建制”推行的關(guān)鍵，相關(guān)法律法規(guī)的制定是“代建制”實施的基礎(chǔ)，代理合同的完善是“代建制”管理的保障。因此，向全社會全面開放建設(shè)工程項目管理市場，培育代建主體，制定規(guī)章制度，完善合同管理，加強政府監(jiān)督，吸引眾多專業(yè)項目管理企業(yè)通過公平競爭的方式參與政府投資工程項目管理，是完善“代建制”的必然選擇，2004年12月1日起執(zhí)行的《建設(shè)工程項目管理試行辦法》必將起到極大的促進作用。

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