積極推進(jìn)政府投資項(xiàng)目管理體制改革是當(dāng)前各地政府和相關(guān)職能部門的一項(xiàng)重要工作?？傮w來看，改革的基本思路是全面建立起政府投資項(xiàng)目法人制和代建制，通過引進(jìn)專業(yè)化的工程項(xiàng)目管理公司，對(duì)政府投資項(xiàng)目從工期、質(zhì)量和投資等方面進(jìn)行全方位的專業(yè)化管理，切實(shí)消除過去政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理過程中“投資、建設(shè)、管理、運(yùn)營”四位一體的狀況及由此帶來的種種弊病，建立起有效的政府投資項(xiàng)目的約束機(jī)制，規(guī)范政府投資項(xiàng)目的管理，從而提高政府資金投資效益和建設(shè)工程質(zhì)量。從全國范圍看，上海、深圳、重慶等城市較早地對(duì)政府投資項(xiàng)目管理體制進(jìn)行了大膽的改革和實(shí)踐，取得了顯著的成績并積累了相當(dāng)豐富的經(jīng)驗(yàn)。

蘇州市政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)改委、財(cái)政局等相關(guān)職能部門一直關(guān)注政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理的體制改革，并進(jìn)行了長期的探索和研究。2003年8月，以蘇州市殯儀館新館項(xiàng)目、蘇州市疾病預(yù)防控制中心遷建項(xiàng)目全面工程代建和市博物館新館建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)代理為突破口，蘇州市政府投資項(xiàng)目管理體制改革的試點(diǎn)工作全面啟動(dòng)。經(jīng)過半年多的試點(diǎn)，目前三個(gè)代建項(xiàng)目進(jìn)展順利。為了總結(jié)我市代建試點(diǎn)的工作成果，學(xué)習(xí)先進(jìn)地區(qū)在政府投資建設(shè)管理體制改革方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，籍此制定出臺(tái)符合我市實(shí)際的政府投資項(xiàng)目管理辦法和代建制管理辦法，2004年4月13日至20日，由蘇州市發(fā)展和改革委員會(huì)和蘇州信托相關(guān)人員組成的考察團(tuán)專程赴重慶、成都等地，實(shí)地考察當(dāng)?shù)卣顿Y項(xiàng)目的代建制實(shí)施情況。經(jīng)過與當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門的深入交流與溝通，考察團(tuán)對(duì)上述地區(qū)的政府投資項(xiàng)目管理改革狀況有了全面的了解，提高了認(rèn)識(shí)，取得了不少收獲。

一、重慶、成都等地代建制的實(shí)施情況

重慶市在政府投資項(xiàng)目管理體制改革，特別是代建制方面很早就開始了改革探索。當(dāng)年的重慶江北機(jī)場(chǎng)建設(shè)過程中就進(jìn)行了代建制試點(diǎn)，并取得了圓滿成功，機(jī)場(chǎng)總投資共2.91億元人民幣，而與江北機(jī)場(chǎng)同期修建的國內(nèi)其他幾個(gè)機(jī)場(chǎng)，投資均超過了10億元，代建制在投資控制方面的優(yōu)勢(shì)得到了充分的體現(xiàn)。此外，重慶市紀(jì)委大廈、博物館、市人大、機(jī)關(guān)生活住宅小區(qū)等項(xiàng)目均采用了代建制形式，所有代建項(xiàng)目都很好地控制了投資，最大限度地降低了建設(shè)成本。在試點(diǎn)成功的基礎(chǔ)上，重慶市又對(duì)深圳、安徽等地的代建制管理辦法進(jìn)行了學(xué)習(xí)和提高，2002年12月18日和2003年11月25日，重慶市政府分別出臺(tái)了《重慶市政府公益性項(xiàng)目建設(shè)管理代理制暫行辦法》和《重慶市政府投資項(xiàng)目管理辦法》，以法規(guī)的形式對(duì)該市的政府投資項(xiàng)目進(jìn)行了規(guī)范。

成都市政府投資項(xiàng)目代建制也已進(jìn)行了幾年的試點(diǎn)。通過代建制方式建成的項(xiàng)目已有7到8個(gè)。目前成都市預(yù)算內(nèi)外資金投資的項(xiàng)目基本上全部實(shí)行了代建制。通過代建制的實(shí)施，成都市建立起了完善的政府投資項(xiàng)目約束機(jī)制，投資得到了較好的控制。

二、重慶、成都等地代建制的主要特點(diǎn)（以重慶為例）。

重慶市在政府投資項(xiàng)目管理方面有以下幾個(gè)特色：

1、強(qiáng)調(diào)政府投資項(xiàng)目年度計(jì)劃安排的重要性。

重慶市計(jì)委掌管財(cái)政預(yù)算內(nèi)的近3億元的資金，由于財(cái)力相對(duì)有限，重慶市特別強(qiáng)調(diào)政府投資項(xiàng)目的年度計(jì)劃安排。年度計(jì)劃由計(jì)委制定，制定的原則是立足當(dāng)前，兼顧長遠(yuǎn)、量入為出、綜合平衡。年度投資總量由市計(jì)委與財(cái)政部門會(huì)同有關(guān)部門擬定，列入國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃草案，并必須經(jīng)市人大會(huì)審議通過執(zhí)行。年度投資計(jì)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，即嚴(yán)格執(zhí)行，除特殊情況確需調(diào)整外，原則上實(shí)際投資額不允許超出年度投資計(jì)劃額。市計(jì)委根據(jù)年度投資計(jì)劃，并與使用部門協(xié)商平衡安排具體投資項(xiàng)目。建設(shè)項(xiàng)目的使用單位可以提出使用要求，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和功能定位，政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)與否具有決策權(quán)。項(xiàng)目的總投資額根據(jù)專業(yè)機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)概算為準(zhǔn)，無論是使用單位和政府部門對(duì)于總投資額沒有發(fā)言權(quán)。

2、代建項(xiàng)目的選定范圍

政府投資項(xiàng)目是指使用財(cái)政性資金，以及用財(cái)政性資金作為還款來源或擔(dān)保的借貸型資金投資項(xiàng)目的基礎(chǔ)性和公益性項(xiàng)目，涉及到交通、電力、水利、教育、文化、科技等眾多行業(yè)和部門。但是，并不是所有的政府投資項(xiàng)目都必須和可能納入代建制范疇。重慶市的規(guī)定是，對(duì)于非盈利性的公益項(xiàng)目，特別是項(xiàng)目使用部門為沒有常設(shè)基建部門，沒有精通基建方面的專業(yè)人才和基建經(jīng)驗(yàn)的，全部采用代建制的形式。而對(duì)于交通、水利等項(xiàng)目，由于相關(guān)政府部門具有常設(shè)的基建部門或基建機(jī)構(gòu)，擁有一定數(shù)量的專業(yè)人才和豐富的經(jīng)驗(yàn)，因此對(duì)于這些項(xiàng)目，目前還沒有納入代建制范疇。

3、代建單位的資質(zhì)管理

對(duì)代建單位的資質(zhì)問題，重慶市的規(guī)定是必須具有綜合甲級(jí)工程設(shè)計(jì)資質(zhì)、綜合甲級(jí)監(jiān)理資質(zhì)、施工總承包一級(jí)以上資質(zhì)、綜合甲級(jí)工程咨詢資質(zhì)之一，并具有相應(yīng)資產(chǎn)、專業(yè)人員、同類工程建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)以及與建設(shè)管理相適應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目管理體系的企業(yè)才能向重慶市建設(shè)行政部門申請(qǐng)取得代建單位資質(zhì)。重慶市建設(shè)行政部門會(huì)同重慶市計(jì)委、財(cái)政等部門共同審定并公布取得代建機(jī)構(gòu)資質(zhì)的名單。重慶市建委負(fù)責(zé)對(duì)獲批的代建單位資質(zhì)的日常管理工作。經(jīng)過幾年的代建制推廣，一批代建機(jī)構(gòu)主體得到了培育發(fā)展，目前，整個(gè)重慶已擁有十七八家專業(yè)代理機(jī)構(gòu)，保證了代建制的順利實(shí)施。

4、代建單位的確定辦法

項(xiàng)目代建單位的確定全部實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作，通過公開招投標(biāo)的方式產(chǎn)生。評(píng)標(biāo)的依據(jù)主要是代建單位的業(yè)績、專業(yè)人才的數(shù)量、委派到該項(xiàng)目的項(xiàng)目經(jīng)理情況以及代建費(fèi)等指標(biāo)。代建費(fèi)的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，重慶市的規(guī)定是基本參照項(xiàng)目建設(shè)單位管理費(fèi)，比建設(shè)單位管理費(fèi)稍高一點(diǎn)。代建費(fèi)作為評(píng)標(biāo)的一個(gè)指標(biāo)，但不是主要指標(biāo)，其用意是防止投標(biāo)人之間為了中標(biāo)而展開惡意的競(jìng)爭(zhēng)，從而影響到項(xiàng)目的正常建設(shè)施工。

5、代建單位的代建內(nèi)容

關(guān)于具體代建內(nèi)容，重慶市要求代建單位對(duì)項(xiàng)目實(shí)施全過程的管理，包括項(xiàng)目的可行性分析、項(xiàng)目手續(xù)審批、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、工程建設(shè)質(zhì)量、進(jìn)度投資控制和竣工驗(yàn)收等工作。要求代建單位自項(xiàng)目建議書批復(fù)之后即要介入項(xiàng)目之中。重慶市特別強(qiáng)調(diào)代建單位優(yōu)化設(shè)計(jì)、控制投資方面的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，從設(shè)計(jì)階段入手，嚴(yán)格控制工程總造價(jià)。在重慶市奧體中心游泳跳水館的代建試點(diǎn)中，代建方通過對(duì)原設(shè)計(jì)方案的深入研究和優(yōu)化，一下子節(jié)約了投資1000多萬元，充分體現(xiàn)了代建制在投資控制方面的突出優(yōu)勢(shì)。

6、控制投資的措施。

重慶市規(guī)定代建單位必須嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的概算實(shí)施投資控制，對(duì)代建項(xiàng)目實(shí)行限額設(shè)計(jì)。初步設(shè)計(jì)概算不得超過可行性研究報(bào)告批復(fù)的投資總額，施工圖設(shè)計(jì)工程預(yù)算不得超過初步設(shè)計(jì)批復(fù)的工程概算。如果設(shè)計(jì)深度不夠或工程預(yù)算超過可研批復(fù)的投資總額或初步設(shè)計(jì)批復(fù)的概算10%以內(nèi)，代建單位必須督促設(shè)計(jì)單位調(diào)整設(shè)計(jì)，并及時(shí)向計(jì)委、建設(shè)部門和財(cái)政部門報(bào)告；超過10%以上的，計(jì)委有權(quán)否決原方案，并要求項(xiàng)目使用單位和代建單位按程序重新報(bào)批項(xiàng)目。這些規(guī)則的制定有利于促使中介咨詢機(jī)構(gòu)和設(shè)計(jì)單位提高項(xiàng)目可行性報(bào)告編制的嚴(yán)肅性和合理性，加大方案設(shè)計(jì)的深度，保證項(xiàng)目總投資概算的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。

此外，重慶市還對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更建立了一套嚴(yán)格的約束機(jī)制，重大設(shè)計(jì)變更代建單位必須向計(jì)委、財(cái)政等報(bào)告，并需要按照一定的程序辦理。

三、重慶、成都等地政府投資項(xiàng)目管理體制改革的借鑒經(jīng)驗(yàn)：

1、政府投資項(xiàng)目的管理模式、管理方法、投資方式根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)的不同而不同。沒有一成不變的模式，可以采取多種方式，代建制只是其中的一種解決方案。總體而言，可以將政府投資項(xiàng)目劃分為非經(jīng)營性項(xiàng)目和經(jīng)營性項(xiàng)目。在非經(jīng)營性項(xiàng)目方面，代建制是目前比較適合的方法。對(duì)于經(jīng)營性政府投資工程，如收費(fèi)的道路、橋梁、隧道、水廠等基礎(chǔ)性設(shè)施以及高科技示范工程，應(yīng)建立項(xiàng)目法人，實(shí)施項(xiàng)目法人責(zé)任制，由項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)建設(shè)經(jīng)營全過程。項(xiàng)目法人即可以是由政府相關(guān)部門設(shè)立的投資公司（如城投、水務(wù)、交通等），也可以由實(shí)力雄厚、信譽(yù)卓著的中介機(jī)構(gòu)（特別是同時(shí)具有投融資職能的信托投資公司）擔(dān)任。項(xiàng)目法人代表政府充當(dāng)項(xiàng)目業(yè)主和投資主體，擔(dān)負(fù)項(xiàng)目法人在項(xiàng)目策劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營、債務(wù)償還和資產(chǎn)的保值增值等方面的功能。對(duì)于新建項(xiàng)目，可以采用BT（建設(shè)--移交）、BOT（建設(shè)—經(jīng)營—移交）等形式，甚至于，對(duì)于某些政府投資新建項(xiàng)目，政府完全可以出讓所有權(quán)，交給社會(huì)投資建設(shè)，政府通過租賃、購買項(xiàng)目處置能力（如供水）等方式實(shí)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目的社會(huì)化。對(duì)于已建成政府投資項(xiàng)目，政府可以通過特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、TOT（移交—經(jīng)營—移交）等方式盤活沉淀資產(chǎn)，提早收回資金用于再發(fā)展。

2、加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目的計(jì)劃管理。在這一點(diǎn)上，我市與重慶等地相比有著明顯差距。目前蘇州市還沒有完全建立起政府投資項(xiàng)目的年度計(jì)劃管理制度（主要表現(xiàn)在年度投資總量控制和安排上），政府投資沒有遵循量入為出、綜合平衡的原則，政府投資項(xiàng)目的上馬帶有一定的隨意性。在我國經(jīng)濟(jì)整體顯現(xiàn)投資過熱的情況下，加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目的計(jì)劃管理有著重要現(xiàn)實(shí)意義。

3、代建制模式的選擇?？疾毂砻?，深圳模式（通過組建工務(wù)局，全面承擔(dān)政府投資項(xiàng)目的代建工作）在推行過程中遇到了一定的阻力和困難，不很成功。原因在于工務(wù)局統(tǒng)管了所有的代建項(xiàng)目，權(quán)力過分集中，形成了一定程度的壟斷，嚴(yán)重挫傷了使用單位的積極性，甚至出現(xiàn)了政府投資項(xiàng)目年度計(jì)劃計(jì)劃不能完成的現(xiàn)象。因此，向全社會(huì)全面開放代建市場(chǎng)，培育代建主體，吸引眾多合規(guī)的專業(yè)工程管理公司通過公平競(jìng)爭(zhēng)的方式參與政府投資工程代建，是深化我市代建制試點(diǎn)與改革的必然選擇。

4、代建單位必須對(duì)代建項(xiàng)目實(shí)施全過程的管理。由于項(xiàng)目造價(jià)控制的70%是在設(shè)計(jì)階段完成的，因此代建單位必須在初步設(shè)計(jì)階段即介入項(xiàng)目之中，充分發(fā)揮代建單位在設(shè)計(jì)階段的造價(jià)控制能力，嚴(yán)控投資規(guī)模，提高投資效率。

5、科學(xué)決策，避免隨意性。要實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目從設(shè)計(jì)階段就進(jìn)行有效的投資控制，關(guān)鍵之處在于必須提高項(xiàng)目可研報(bào)告編制的嚴(yán)肅性和科學(xué)性，要有一定的深度，可研報(bào)告中的項(xiàng)目投資估算必須客觀準(zhǔn)確，不受人為因素影響。從我市目前的狀況看，項(xiàng)目總投資往往是使用單位與政府之間討價(jià)還價(jià)的結(jié)果，帶有很大的隨意性。常常是政府先定項(xiàng)目和總投資，再做可研和初步設(shè)計(jì)，這樣就很難保證可研報(bào)告的客觀和公允性，無法避免概算超估算、預(yù)算超概算現(xiàn)象的出現(xiàn)，代建單位很難對(duì)項(xiàng)目的投資進(jìn)行有效的控制。
四、蘇州信托在我市政府投資項(xiàng)目管理體制改革中的作用與角色

1、非盈利性政府投資項(xiàng)目

在非盈利性政府投資項(xiàng)目建設(shè)中，蘇州信托可以作為代建單位直接參與項(xiàng)目的建設(shè)與管理。蘇州信托承擔(dān)了我市首批兩個(gè)政府投資項(xiàng)目的代建工作，積累了一定的工程建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)，培育了一批專業(yè)項(xiàng)目管理人才。蘇州信托可以通過建立項(xiàng)目管理公司，通過公平競(jìng)爭(zhēng)的方式參與此類項(xiàng)目的代建工作。此外，蘇州信托具有投融資職能和豐富的財(cái)產(chǎn)管理經(jīng)驗(yàn)，可以作為代建制項(xiàng)目的財(cái)務(wù)代理人，為非盈利性政府投資項(xiàng)目資金融通和建設(shè)資金的管理。

2、盈利性政府投資項(xiàng)目

在盈利性政府投資項(xiàng)目建設(shè)中，蘇州信托可以作為項(xiàng)目法人，作為投資主體代表政府行使業(yè)主職能，采用BT、BOT等多種形式參與該類項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營和管理。從信托的特點(diǎn)和固有職能來看，此種形式或許能更好地發(fā)揮蘇州信托專業(yè)優(yōu)勢(shì)，在我市政府投資項(xiàng)目管理體制改革過程中發(fā)揮更好的作用

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