關鍵詞：交易成本；部門預算；制度構(gòu)建
摘要：按照威廉姆森的交易成本理論，部門預算編制過程中的交易成本屬于事前交易成本。編制過程中由于各參與主體的行為目標的差異及信息不對稱必然導致交易成本產(chǎn)生。因此，應加強基礎性制度構(gòu)建，使財政部門與其它部門的工作規(guī)則制度化，建立預算資金使用的激勵機制。

我國目前正在進行的以部門預算、政府采購和國庫集中收付制度改革為主體的財政支出改革是我國構(gòu)建公共財政框架、完善財政管理制度的重要改革，而部門預算改革在這三項改革中居于基礎性地位。從實施的情況來看，我國目前的部門預算編制、執(zhí)行與公共財政對部門預算的要求還有較大的差距。在沒有完善的制度規(guī)制預算編制參與主體的情況下，由于編制參與主體行為目標差異以及信息不對稱，導致編制過程中的交易成本很大。

一、理論回顧

在交易成本的理論界定方面，威廉姆森論證了“契約人”人性假設與“經(jīng)濟人”人性假設的內(nèi)在聯(lián)系——均是追求利潤最大化（或效用最大化），在交易成本存在原因方面，他特別強調(diào)有限理性與機會主義人性以及資產(chǎn)的專用性，同時將交易成本分為兩部分：一是事先的交易成本，即為簽訂契約，規(guī)定交易雙方的權(quán)利、責任等所花費的費用；二是簽訂契約后，為解決契約本身所存在的問題，從改變條款到退出契約所花費的費用，包括當交易偏離了所要求的準則而引起的不適應成本，糾偏引起的爭論不休的成本，建立和運作管理機構(gòu)的成本，安全保證生效的抵押成本[1]。交易成本經(jīng)濟學作為一門分析經(jīng)濟組織的制度理論，在20世紀90年代開始被運用來解釋公共預算制度的設計（Bartle & Ma, 2001; Patashnik, 1996）。在這種分析框架中，預算被看成一種合同。實際上，四十多年前，公共預算專家瓦爾達沃斯基就已經(jīng)表述了這樣的觀點（Wildavsky, 1964,p.2）。從交易成本經(jīng)濟學的角度來看，預算過程就是制定和實施預算合同的過程。這個過程中會發(fā)生各種交易成本：形成預算合同時必須支付事前交易成本，如討價還價費用、信息費用、決策時間和協(xié)調(diào)費用等；確保預算合同能夠?qū)嵤┑氖潞蠼灰壮杀綶2]。本文分析的形成部門預算合同的交易成本，從其內(nèi)涵來看，為威廉姆森定義中的事先的交易成本，即簽訂預算契約的交易成本。
在對官員行為的研究中，尼斯坎南認為，官員與其它所有人一樣，都是效用最大化者[3]。而官員的效用最大化即預算最大化。根據(jù)繆勒的模型(1999，中譯本)，設預算部門通過預算獲得的收益函數(shù)為：
B=B(Q), B′ > 0, B″< 0
由預算部門提供的公共服務的生產(chǎn)函數(shù)為：
C=C(Q), C′> 0, C″< 0
作為理性經(jīng)濟人的預算單位官員，其追求預算最大化的約束條件是獲得的預算數(shù)要能彌補其提供的公共服務的成本，其目標函數(shù)為：
Ob=B(Q)+λ[B(Q)-C(Q)]
其一階條件產(chǎn)生
B′(Q)= [λ/(1+λ)]C′(Q)
B(Q)=C(Q)
其中λ為拉格朗日乘數(shù)。預算資金最有效率使用的條件應為預算支出給官員帶來的邊際收益等于給其帶來的邊際成本，即：B′(Q)= C′(Q)，而拉格朗日乘數(shù)λ卻表明了預算支出的擴大趨勢，即B′(Q) < C′(Q)。由此可知，預算單位官員不是在預算資金效率最大化的生產(chǎn)條件下提供公共服務，而是追求預算最大化。

二、各參與主體之間交易成本分析

財政部門在預算編制過程中發(fā)揮的作用是分配預算資金。由于預算資金是一種稀缺性資源，因此，作為預算委托—代理關系中的重要一層委托人[4]，財政部門需要對預算編制的效率及預算資金的使用效益負責。因此，在本文中，財政部門在預算編制這一層委托—代理關系中的行為目標被設定為預算編制效率最大化和預算資金使用效益最大化。官員（即預算用款單位）“追求預算最大化”，即意味著預算單位以追求本部門預算最大化為目標。而具有預算資金分配權(quán)的部門（發(fā)改委、科技部門等）的行為目標則具有雙重性，一方面，作為預算資金分配管理主體之一，它們在對其掌握的資金的分配的委托—代理關系中，作為一個委托方，它們存在著預算編制效率及預算資金使用效益最大化的目標，另一方面，它們也存在著本部門預算最大化的動機。
（一）財政部門與預算部門交易成本分析
我國對部門預算編制程序的要求是“二上二下”的程序，而且和以往的部門代下屬單位編制預算不同，現(xiàn)行部門預算要求基層單位根據(jù)科學合理的定員定額標準及事業(yè)經(jīng)費編制預算上報部門，由部門匯總后再上報財政部門。將預算數(shù)核定工作下放到部門后，財政部門也可以將工作重心轉(zhuǎn)到對預算管理的宏觀層面上來。但是在目前定員定額標準不完善、項目管理不健全的情況下，財政部門處于嚴重的信息不對稱的劣勢中。
對于預算單位來說，它們控制的專業(yè)知識和信息都可以用來追求本部門利益最大化（Halpern,1992）。在部門預算編制過程中，預算單位常見的行為有：
1、隱瞞收入。部門預算基于其完整性的特點，要求將所有的收入項目都編入預算。在收支兩條線管理制度沒有普遍推行的情況下，這一要求無疑是大打了折扣的。預算單位為了本部門的利益，往往截留預算資金，私設小金庫，隱瞞應納入預算的收入，雖經(jīng)多方查處，仍屢禁不止。據(jù)估計，目前我國的預算外收入已經(jīng)達到了與預算內(nèi)收入相當?shù)囊?guī)模，而部門隱瞞的收入又占了多少比重，則是很說得清楚的。
2、虛增開支。在開支數(shù)目的核定中，預算單位往往利用信息優(yōu)勢，不是從預算資金的最優(yōu)使用效率出發(fā)，而是盡量地將開支標準提高，從而導致資金使用的浪費，相當一部分資金被用于官員的在職享受，腐敗現(xiàn)象也難以杜絕。
3、基本支出與項目支出管理混亂?；局С雠c項目支出的管理辦法是有著很大差別的。但現(xiàn)行的對這兩類支出界線的規(guī)定很模糊，缺乏具體的標準，這就造成預算單位在編報預算數(shù)字時存在很大的隨意性，有的將這兩類支出隨意調(diào)節(jié)，而有的甚至是將相同的支出兩邊都列，虛增預算支出。


財政部門要掌握預算單位的真實收支信息，無疑需要付出很大的搜尋成本。同時，在確定預算數(shù)額的過程中，財政部門和預算單位之間要就預算數(shù)進行反復的協(xié)商、討價還價，這無疑也需要付出大量的時間成本與人員成本。由于信息不對稱，財政部門往往只能根據(jù)以往的經(jīng)驗，對各部門上報的數(shù)據(jù)進行削減，“基數(shù)加增長法”往往成為財政部門應付各預算單位的主要方法。同時，如果所有的部門都預期，即使他們不從財政資金中攫取更多的、甚至是多余的資金，其它部門也會選擇這樣的策略，那么他們便會發(fā)現(xiàn)，對財政資金采取掠奪策略是最佳策略。在這種情況下，如果沒有一種制度來解決這些問題，結(jié)果就只能是一種“囚徒困境”，掠奪性策略在預算領域就會盛行[2]。而如果財政部門預計到預算單位采取的是上述的掠奪性策略，那么它的策略就會是對所有上報的部門的預算數(shù)都進行經(jīng)驗性地削減，這樣便會出現(xiàn)即使沒有虛報的部門的預算也會被削減，由此就導致了預算編制過程中的“劣幣驅(qū)逐良幣現(xiàn)象”，預算資金分配的科學合理性也就難以保證了。
（二）財政部門內(nèi)部各部門之間的交易成本分析
部門預算編制過程中的交易成本不僅發(fā)生在財政部門與預算單位之間，在財政部門內(nèi)部各部門之間同樣存在交易成本。部門預算改革中財政部門內(nèi)部機構(gòu)改革措施是要對財政部門內(nèi)設機構(gòu)及其管理職能進行重新設計，由預算機構(gòu)作為統(tǒng)一管理預算的部門，改變原來按經(jīng)費性質(zhì)設置機構(gòu)的做法，做到一個部門歸口財政部門的一個內(nèi)設機構(gòu)，財政部門一個口子對外。這項改革的思路，是要加強部門預算管理工作的統(tǒng)一性，有利于財政部門內(nèi)部各部門發(fā)揮其業(yè)務特長，對各部門的預算工作加強領導與監(jiān)督。
但是，各業(yè)務部門由于其本身工作特殊性及專業(yè)性，掌握了分管部門預算資金信息的部分“專用資產(chǎn)”，因此，預算部門與各業(yè)務部門之間也存在信息不對稱現(xiàn)象?，F(xiàn)實的情況便是，各分管業(yè)務部門往往不是站在財政全局的角度對預算用款單位上報的預算數(shù)進行嚴格的審查，而是分別站在各自不同的角度，為分管的部門爭資金、爭項目，甚至一些人將部門的領導能否為其所分管的部門爭到更多資金、項目視為其能力、權(quán)力的象征。這樣，在財政部門內(nèi)部就形成了“諸侯割據(jù)”的局面[5]。而各預算單位也就沿襲了傳統(tǒng)的“跑部錢進”的做法。最終，各業(yè)務部門初步匯總編制的財政預算往往會超出預算可用財力界限。由此，財政部門內(nèi)部的協(xié)商、討價還價現(xiàn)象也就在所難免。
（三）具有預算分配權(quán)的部門與其它各參與主體交易成本分析
部門預算改革的目標之一就是要改變以前的切塊分配預算資金給部門自行分配使用資金的撥款模式，由財政部門統(tǒng)一行使財政管理職能。而目前的情況是，除了財政部門之外，科技部門、發(fā)改委（原計委）等部門還具備預算資金分配的職能。2003年成立國資委、建立了國有資產(chǎn)管理新體制之后，國有資本經(jīng)營預算的建立問題也提上了議事日程。因此，又存在一個在公共財政框架下如何處理好財政部門與國資委的關系的問題。毫無疑問，這些部門掌握了其分管項目資金分配的更多的信息，財政部門與其存在信息不對稱。而這些單位與預算單位之間同樣也存在著類似于財政部門與預算單位之間的信息不對稱問題，在預算資金分配過程中同樣存在交易成本。同時，這些部門除和其它部門一樣存在隱瞞收入、虛增支出外，預算資金分配權(quán)也被這些部門用來追求本部門利益最大化，例如審計署披露的2003年的部門預算中，有預算資金分配權(quán)力的部門年初大量預留資金，造成資金分配隨意性很大，降低了預算資金的使用效益。因此，財政部門在信息搜尋以及和這些部門的協(xié)調(diào)、溝通方面的難度無疑更大，預算資金多頭管理增大了預算編制工作中的交易成本。
通過上述分析，我們得出，各參與主體之間由于行為目標的差異及信息不對稱而帶來的信息搜尋、討價還價、協(xié)調(diào)等交易成本和預算資金的不科學、合理地分配一樣，都會造成無效率的社會支出。

三、降低編制過程中交易成本制度構(gòu)建的建議

從降低交易成本入手，筆者認為應該通過以下制度的構(gòu)建來達到提高預算效率與預算資金使用效率的目的。
（一）加強基礎性制度構(gòu)建
科學而嚴格的基礎性制度約束，可以使各參與主體形成正確、合理的預期，使其行為目標趨于一致，降低編制過程中的信息成本與協(xié)調(diào)成本，從而提高預算編制效率與預算資金使用效益。
從目前的情況來看，應抓緊以下基礎性制度的構(gòu)建：1、修改《預算法》。對《預算法》的修改中，應增加對編制部門預算的具體規(guī)定，完善預算編制范圍，明確將預算外資金納入預算，保證預算的完整性。2、完善定員定額標準和收支分類體系，加強項目管理，制定操作性強的基本支出與項目支出劃分辦法。在此基礎上，按照零基預算制度的要求科學合理地編列各項支出。3、和財政支出三大改革的另外兩項改革政府采購改革、國庫集中支付制度改革整合、聯(lián)動進行，保障財政支出制度運行的整體有效契合。
（二）財政部門和其它部門的工作規(guī)則制度化
1、加強預算編制的信息收集工作
財政部門要改變預算編制過程中的信息不對稱的劣勢，信息收集是一項必不可少的工作。筆者認為，科學的定員定額標準及規(guī)范的項目管理制度為實現(xiàn)這一目標奠定了基礎。同時，財政部門還應借鑒美國等發(fā)達國家預算體系，建立部門預算單位的基礎信息資料庫。主要收集內(nèi)部機構(gòu)設置、機構(gòu)職能、人員編制、實有人員、各類資產(chǎn)使用和占用情況，并且應對以上信息及時更新，以便于財政部門進行日常的預算監(jiān)管。財政部門在掌握了足夠的信息情況下，便可以增大其在部門預算編制中的話語權(quán)，擺脫在和各部門的“討價還價”過程中的被動地位的劣勢，從而強化部門預算編制的監(jiān)管工作，減少信息不對稱，降低交易成本。
2、協(xié)調(diào)好和其它有預算資金分配權(quán)的部門的關系
從長遠來看，發(fā)改委、科技部門等單位的預算資金分配權(quán)應該集中到財政部門，以改變預算資金多頭管理的現(xiàn)狀，保證部門預算的規(guī)范性與完整性，這也是我國經(jīng)濟管理與預算管理改革的方向。但在目前的情況下，這些部門在經(jīng)濟管理中發(fā)揮著重要職能，這些職能的發(fā)揮對處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌期間的我國來說也是必不可少的，而管理方式的轉(zhuǎn)變也需要一個過程。因此，簡單地將這些部門資金分配權(quán)力上收也許并不現(xiàn)實，現(xiàn)實的選擇是規(guī)范好這些部門的工作程序，協(xié)調(diào)好財政部門與這些部門的關系。作為一個過渡的選擇，應由財政部門牽頭，建立財政部門和這些部門定期的、制度化的協(xié)調(diào)與溝通機制，從預算編制的審核，到預算資金的撥付，再到對這些資金使用過程中的效益的考核，財政部門和這些部門都要及時溝通和協(xié)調(diào)。這樣不但可以加強對這些單位預算資金分配權(quán)力的監(jiān)督，而且也可以監(jiān)督由這些單位分配的資金的使用情況。
（三）構(gòu)建預算資金使用的激勵機制
馬一麟、侯俊指出，在我國省級預算中存在“預算產(chǎn)權(quán)”這樣一種制度安排。這樣一種制度安排有利于降低預算實施后的交易成本，但也有其很大的局限性。筆者認為，目前在預算資金使用的激勵機制構(gòu)建問題上，不妨實行一種預算資金的“部分產(chǎn)權(quán)”制度，即在各部門定員定額標準以及項目管理還不完善的情況下，不同于以前“基數(shù)加增長法”，財政部門先以一定的標準將預算資金分配給各用款部門，在此基礎上加強預算審計工作，對資金使用合理、科學的才可以在以后年度適當增加這些部門的預算數(shù)，特別是科學、合理使用而有節(jié)余的部門甚至可以享有對剩余資金的部分使用權(quán)。而對審計中發(fā)現(xiàn)存在虛報開支、隱瞞收入以及其它資金不合理使用情況的，則按一定標準削減以后年度的項目支出等預算資金。很明顯，這也只是一種過渡措施，但相比起“基數(shù)加增長法”來說，無疑是有一定進步的。

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