行政文化——行政管理之魂
行政文化——行政管理之魂
【 作 者】李善岳
【作者簡介】作者系江蘇省行政學院教授
【 正 文】
　　行政文化是行政管理之魂。它是我國當前行政體制和行政管理體制改革實踐所面臨的最尖銳、最深刻、最觸及人們靈魂的問題：它是行政行為時時、事事、處處碰到的最現(xiàn)實、最直接、最具體的問題；特別是其中的思想信念、道德標準、價值觀念、行為作風等問題，是提高行政人員整體素質(zhì)、堅持依法行政、提高行政效率的最關(guān)鍵、最迫切、最重要的問題；它是從文化的角度來認識和研究行政管理工作，從文化深層次的底蘊來探討行政管理高效化、制度化、法律化的規(guī)律性的最深層、最核心、最本質(zhì)的理論和實踐問題。因此，研究和建設(shè)有中國特色社會主義行政文化，是思想道德建設(shè)的重大議題，是塑造人民政府良好形象、全面提高公務(wù)員整體素質(zhì)的重大實踐問題，也是弘揚中國傳統(tǒng)行政文化的精華，創(chuàng)造最新行政管理理論的重大舉措，將對我國行政管理活動產(chǎn)生巨大而深遠的影響。
　　　　　?。ㄒ唬?
　　社會文化在不同的社會領(lǐng)域、社會團體和社會成員身上表現(xiàn)出不同的文化形式，具有獨特的文化特征。在政治生活領(lǐng)域，社會文化表現(xiàn)為政治文化；在政治生活領(lǐng)域中的行政活動領(lǐng)域，社會文化則表現(xiàn)為行政文化。因此，行政文化是在社會文化基礎(chǔ)上，通過行政機關(guān)及其行政工作人員的各種行政活動所形成的一種精神文化形態(tài)，屬于政治文化的一種特殊形態(tài)，是社會文化在行政管理活動中表現(xiàn)出來的一種文化形式。它是行政機關(guān)及其行政工作人員應(yīng)共同具備和遵守的理想信念、價值觀念、道德標準、行為模式、生活方式及人際關(guān)系等各種生活準則與行為規(guī)范的總稱；它是關(guān)于一切公共行政活動的行政意識觀、行政價值觀、行政道德觀和行政心理傾向等的總和。任何一個行政組織的結(jié)構(gòu)、運轉(zhuǎn)程序、決策過程，以及行政人員的行為、作風、態(tài)度、價值觀等，都直接或間接地受到行政文化的制約和影響?？梢?，行政文化是從文化的高度來認識和研究社會公共行政管理工作，從文化深層次來探討行政管理高效化、制度化、法制化的規(guī)律性，從文化底蘊角度來研究如何全面提高國家公務(wù)員整體素質(zhì)的一種思想道德文化體系，一種精神文化的復(fù)合體，包含有極其豐富的內(nèi)容。
　　首先，行政文化是社會文化在行政活動中表現(xiàn)出來的一種獨特的政治文化形式，它與社會行政活動有著直接的關(guān)系。政治文化是政治中的文化，但不是文化中的政治，是人在政治領(lǐng)域的行為活動所形成的文化形態(tài)。這是通過一定的政治觀念、政治行為、政治價值、政治傳統(tǒng)、政治紀律、政治習慣和政治理論等形成的總和。它總是與一定的政治制度和政治體系相適應(yīng)，代表著一定階級、階層和社會集團的觀點和意向，反映著他們的利益要求，具有鮮明的階級性和強烈的集團意識色彩。行政文化和政治文化一樣，它是政府在行政活動中表現(xiàn)出來的一種獨特的文化形式，也是一個復(fù)合的整體，具有強烈的政治性。它包括人們對行政體系的態(tài)度、感情、信仰、價值觀和人們所遵循的行政傳統(tǒng)和行政習慣等。具體表現(xiàn)為行政理想、行政思想、行政信念、行政意識、行政道德、行政價值、行政原則、行政規(guī)范、行政紀律、行政傳統(tǒng)、行政習慣、行政感情、行政思維、行政心理和行政氣質(zhì)等等。江澤民同志指出，中央強調(diào)的一個重要精神，就是領(lǐng)導(dǎo)干部一定要講政治。其核心就是堅持正確的政治方向、政治立場、政治觀點、政治紀律、政治鑒別力、政治敏銳感。各級領(lǐng)導(dǎo)干部一定要努力提高政治素質(zhì)，在原則問題上一定要旗幟鮮明。因此，要講學習，要有堅定的理論基礎(chǔ)，注意分清一些基本界限，有理論上的堅定，政治上才能堅定。為此，他提出要“以科學的理論武裝人”。就是要求全黨同志首先是各級領(lǐng)導(dǎo)干部，必須堅持不懈地學習馬列主義、毛澤東思想，特別是鄧小平建設(shè)有中國特色社會主義理論；其次還要引導(dǎo)廣大黨員和干部樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀、道德觀，堅定社會主義、共產(chǎn)主義的理想信念，堅持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，發(fā)揚為人民的利益甘于奉獻的精神。這些都涵蓋于行政文化之中，屬于社會主義行政文化研究的范圍。
　　其次，行政文化是在社會文化基礎(chǔ)上，在行政人員的具體行政活動中形成的，對行政人員及其行政活動產(chǎn)生影響和制約作用。任何一種行政體系的結(jié)構(gòu)、運轉(zhuǎn)程序、決策過程以及行政人員的行為態(tài)度的控制，都應(yīng)通過人們共同擁有的價值觀念進行內(nèi)化控制，即人們按照共同的價值觀念、道德規(guī)范、行為準則來監(jiān)督和調(diào)整自己的日常行為，使個體行為與群體行為相一致，齊心協(xié)力實現(xiàn)行政目標。這種為全體行政人員所共同擁有的新的理論、新的道德、新的觀念和行為作風體系，就是行政文化。行政文化雖然受到行政體系和行政活動的很大影響和制約，但行政文化也有反作用的力量，它往往在很大程序上，全方位、全過程地影響行政活動。這種反作用既可能有積極的推動作用，也可能有消極的阻礙作用。因此，江澤民同志強調(diào)指出：要“以正確的輿論引導(dǎo)人，堅持正確的輿論導(dǎo)向”。維護穩(wěn)定，加強管理，不斷提高為人民服務(wù)的質(zhì)量；還要“以高尚的精神塑造人，弘揚正氣和優(yōu)良傳統(tǒng)”。高尚精神就是指我們黨的崇高理想信念、優(yōu)良傳統(tǒng)和作風。越是改革開放，越是要加強黨內(nèi)教育，尤其要加強對行政機關(guān)及其行政人員的監(jiān)督與教育，發(fā)揚黨的高尚精神，弘揚黨的正氣，各級領(lǐng)導(dǎo)干部切實做到以身作則，使黨一貫倡導(dǎo)的高尚精神、優(yōu)良傳統(tǒng)和美德貫注到廣大干部群眾的思想和行動中去，產(chǎn)生巨大的導(dǎo)向力、號召力、影響力、制約力。所以，作為行政活動主體的領(lǐng)導(dǎo)者和管理者，必須在行政活動的實踐中不斷學習和掌握行政文化知識，全面提高整體素質(zhì)，才能堅持用行政文化指導(dǎo)改造世界、創(chuàng)造世界。
　　再者，良好的社會文化環(huán)境是形成良好行政文化的條件，加強物質(zhì)文明和精神文明的建設(shè)是培育優(yōu)秀行政文化的首要前提。社會文化環(huán)境每時每刻都通過進入行政活動領(lǐng)域的行政人員，對行政的各方面產(chǎn)生制約和影響。而要建立良好的社會文化環(huán)境，并從中培育出優(yōu)秀的行政文化，關(guān)鍵在于發(fā)展社會生產(chǎn)力，加強物質(zhì)文明和精神文明的建設(shè)，全面提高全社會的經(jīng)濟實力和全民的整體素質(zhì)。正如江澤民同志所強調(diào)指出的：講政治、講大局，就包括重視宣傳思想工作和精神文明建設(shè)，不能以犧牲精神文明換取經(jīng)濟的一時發(fā)展。領(lǐng)導(dǎo)干部特別是一二把手，務(wù)必牢固樹立兩手抓、兩手都要硬的思想。各級黨委和政府都要把精神文明建設(shè)放到更加突出的地位。要深入研究思想文化領(lǐng)域的情況，采取有力措施加大對宣傳文化事業(yè)必需的經(jīng)費，以保障其不斷健康地發(fā)展。因此，當前我國加快社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的步伐，增強國家經(jīng)濟實力，加大“兩個文明”建設(shè)的力度，這是實現(xiàn)社會主義行政文化建設(shè)健康、迅速發(fā)展的重要前提條件。
　　　　　　（二）
　　行政文化主要由行政精神、行政道德、行政心理等基本要素構(gòu)成。
　　行政精神是行政組織及其行政人員在行政管理活動中形成的團結(jié)戰(zhàn)斗的精神。由于它具有激發(fā)行政組織及其行政人員活力的作用，因而具有管理的功能，是行政管理的主要精神要素。它主要包括行政信念、行政理想、行政思想、行政哲學、行政價值等要素。其中，行政哲學是指行政管理活動的世界觀和方法論，它體現(xiàn)在行政管理活動中，主要是對行政事務(wù)管理活動產(chǎn)生根本指導(dǎo)，因而具有管理的功能。它主要包括行政意識、行政觀念、行政目標、行政民主等。任何一種行政管理活動都具有自己的價值觀，行政價值觀是從行政哲學中直接衍生出來的價值及其價值體系，對于行政組織及其行政人員的行政行為能起到導(dǎo)向作用和標準作用。
　　行政道德是行政價值觀在行政管理活動中對主體行為的規(guī)范和約束，具有重要的管理作用。從廣義上來講，它包括行政法規(guī)、行政制度、行政原則、行政傳統(tǒng)、行政習慣等要素。
　　其中，行政制度是行政機關(guān)制定的規(guī)范行政主體行為的規(guī)程和準則。它作為一種管理制度，是由一系列原則構(gòu)成的，這些原則是行政制度的定向因素。行政制度都必定有一套用以確定人們之間的相互關(guān)系以及他們各自的行為模式的具體規(guī)則和規(guī)定，這是一定行政思想文化和行政心理文化的凝聚和體現(xiàn)，屬于行政管理的主觀領(lǐng)域，是行政文化的重要內(nèi)容。行政制度也含有獎懲原則，原則中倡導(dǎo)的部分是獎勵的對象，禁止的部分是懲罰的對象，而倡導(dǎo)和禁止之間的部分是容忍的對象。容忍的度量，標志著行政制度彈性大小。
　　行政心理關(guān)系是調(diào)動行政組織和行政人員活力和增強凝聚力的問題，它具有極強的現(xiàn)實管理功能，主要包括行政動機、行政態(tài)度、行政感情、行政習慣和行政思維等要素。其中，行政動機是指行政主體以愿望、理解、興趣等形式，表現(xiàn)出來的引起公務(wù)員行政行為、維持和指導(dǎo)這種行為去滿足一定的行政需要并導(dǎo)向某一行政目標的心理過程，它是直接推動行政主體發(fā)生行政行為的內(nèi)部動力。行政態(tài)度是指行政主體在行政管理過程中對行政客體所持有的、具有一定結(jié)構(gòu)和穩(wěn)定的評價和行為傾向，它由認知、情感和價值取向三個基本要素構(gòu)成，其中，價值取向是指導(dǎo)。行政情感是指行政主體在行政管理過程中對行政客體的一種直觀評價或內(nèi)心體驗，表現(xiàn)為好惡、愛增、美丑感以及由此產(chǎn)生的親疏感和信疑感等。行政習俗是指行政主體在長期共同的行政生活中逐步形成的具有普遍意義的習慣和風俗。
　　行政文化結(jié)構(gòu)是指行政文化要素的構(gòu)成及其各要素之間的具體聯(lián)系和比例關(guān)系。構(gòu)成行政文化的行政精神、行政道德和行政心理三層次之間，是相互聯(lián)系、相互貫通，并在一定條件下相互轉(zhuǎn)化，構(gòu)成一個無窮無盡的相互作用的網(wǎng)
行政文化——行政管理之魂