在新形勢下進一步規(guī)范和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支行為，防范化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務風險，是緩解當前縣鄉(xiāng)財政困難、構建公共財政體系亟待解決的問題。黑龍江省是如何積極探索“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”新模式的呢？其最終效果如何？近日，記者專門就此奔赴該省進行調查采訪。



在黑龍江省佳木斯市財政局鄉(xiāng)財科老科長時有剛的記憶中，2004年對于黑龍江鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政來說是一道分水嶺：此前，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力緊張，不但工資難以保障，而且負債沉重，其中債務最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)高達上千萬元。自2004年實行“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”改革以來，佳木斯市72個鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本實現(xiàn)了零舉債。

佳木斯市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的變化，正是黑龍江省積極探索“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”新模式的生動體現(xiàn)。“鄉(xiāng)財縣監(jiān)管”不僅保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政基本支出需要，還規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出和行政行為，進而引發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能和權力結構的再調整。

“三權”不變，鄉(xiāng)財“歸籠”

記者在黑龍江調查采訪時，不時聽到這樣的聲音：過去，監(jiān)督管理缺位導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支行為不規(guī)范，從而引發(fā)了工資不能按時發(fā)放，辦公經(jīng)費無法保障。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政雙重管理的特殊性，決定了對其監(jiān)督乏力，導致大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算流于形式，對超預算的開支沒有嚴格規(guī)范的審批程序。同時，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收入管理存在著不少漏洞，致使一些收入游離于財政的監(jiān)督之外。

正是基于這樣的背景，2004年，黑龍江省在進一步調整和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制，實行“劃分稅種、核定收支、收支掛鉤、超收分成、一定幾年”分稅制模式的基礎上，創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式，探索實施了以“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”為核心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式改革。

據(jù)黑龍江省財政廳鄉(xiāng)鎮(zhèn)處副處長虞林清介紹，“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”模式的主要內容是：堅持鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算管理權、資金所有權和使用權、財務審批權“三權”不變的原則；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍實行一級預算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍承擔原有債權債務；實行“機構上劃，預算代理，賬戶統(tǒng)設，資金統(tǒng)調，集中收付”管理方式。

在虞林清看來，“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”的核心在于“監(jiān)管”，這也正是黑龍江區(qū)別于其他地方的關鍵點。“此項改革的實施，基本上保證了應給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉移支付資金安全到位，強化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務管理與監(jiān)督。”虞林清說。

為了從源頭上規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支行為，黑龍江省設計了“賬戶統(tǒng)設”、“資金統(tǒng)調”兩道“關卡”。賬戶統(tǒng)設，即撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)各預算單位在金融機構所有賬戶，由縣財政局國庫管理機構統(tǒng)一在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融機構開設縣財政專戶鄉(xiāng)鎮(zhèn)分賬戶；資金統(tǒng)調，即資金調度權上移，在既得財力不變的前提下，縣統(tǒng)一調度鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金，縣財政國庫管理機構根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入類別和科目，分別進行核算，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度預算按進度撥付資金。

新機制運行后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工資性支出由縣國庫管理機構按月?lián)苋?ldquo;工資專戶”，并委托銀行統(tǒng)一發(fā)放；公用經(jīng)費支出和事業(yè)支出由用款單位根據(jù)年度預算提出用款計劃，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導簽批、報縣財政局鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機構審核后，由縣財政國庫管理機構撥入“支出專戶”；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購支出按照政府采購目錄和限額標準編制政府采購預算和計劃，統(tǒng)一由縣級集中采購機構辦理，采購資金由縣國庫管理機構直接支付給供應商。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算單位實行報賬制，鄉(xiāng)財政所代行管理單位財務核算，并進行監(jiān)督。

探索前行，筑牢“防線”

圍繞著“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”模式，黑龍江各地積極探索，大膽實踐，創(chuàng)造出了許多好的經(jīng)驗和做法。

佳木斯市各縣（市、區(qū)）均成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理局，為副科級單位。針對地域廣、經(jīng)濟發(fā)展不平衡的實際，該市靈活確定縣鄉(xiāng)財政體制。目前該市的富錦、樺南、樺川和撫遠實行了“統(tǒng)收統(tǒng)支、新增財源縣鄉(xiāng)分成”的財政體制，湯原、同江、郊區(qū)則實行了“分稅制”財政體制。在完善體制的同時，各縣還建立健全了各項規(guī)章制度。同江市建立完善了“五項直達”制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工資直達，政府采購直達，專項資金直達，稅收收入直達縣級國庫，非稅收入直達財政專戶。富錦市建立了《財務審批制度》、《會計檔案管理制度》、《現(xiàn)金管理制度》等18項制度，用制度構筑“防線”。

雞西市各縣（市、區(qū)）將財政收支指標、會計核算、預算編審、預算內外資金監(jiān)管和鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務化解等各項財政工作目標和任務落實到人，實行對崗位責任人定期考核制度，形成了財政所內部約束有力，人員各司其職、各負其責的運轉協(xié)調工作機制。

位于小興安嶺南麓的鐵力市積極推行鄉(xiāng)村財政財務改革，實行了鄉(xiāng)財機構上劃、預算代理和“五統(tǒng)、一集中”，即“核算統(tǒng)一、賬戶統(tǒng)設、工資統(tǒng)發(fā)、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管和集中收付”的管理方式，將市對鄉(xiāng)的監(jiān)督管理寓于服務的內涵，既調動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理財?shù)姆e極性，又保證了資金使用安全高效。

東寧縣財政局為保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金規(guī)范合理使用，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理機構代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)總預算會計，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有財政性資金都通過國庫支付。鄉(xiāng)鎮(zhèn)每月用款支出，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出用款計劃，經(jīng)縣局鄉(xiāng)鎮(zhèn)股審核、主管局長簽批后，由縣局代理總會計撥款并登記賬目。此舉有效控制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)彈性支出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金按照保工資、保運轉、保重點的順序合理安排。

管住了財政，規(guī)范了行政

“財”是“政”的基礎，管好“財”，方能規(guī)范“政”。從黑龍江“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”的實踐來看，改革效果明顯，管理水平提升，既管住了財政，又規(guī)范了行政。

佳木斯市財政局副局長周常盛從三個方面歸納總結了“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”取得的效果——

增強了統(tǒng)籌調控能力。實行“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”，有效地控制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)不合理支出；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所機構上劃，提高了縣管鄉(xiāng)的效率；預算代理，促進了縣鄉(xiāng)財力均等化，實現(xiàn)了“上下一盤棋”?？h政府對縣鄉(xiāng)兩級的財政能夠全面把握、全程監(jiān)控、統(tǒng)籌兼顧。“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”模式制定了一整套行之有效的資金審核、批撥等制度，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支的全過程都置于縣財政的掌控之中，不僅提高了資金的使用效益，而且優(yōu)化了支出結構，也提高了管理水平。

保障了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本支出需求。在取消農業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入結構發(fā)生根本性變化的情況下，為了保工資、保運轉，縣級財政部門加大了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出保障的傾斜力度，將省廳獎勵的“三獎一補”資金，大部分安排用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項支出，不但保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常運轉，而且促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項事業(yè)的快速發(fā)展。特別是結合實際重新核定了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支基數(shù)，統(tǒng)一了縣鄉(xiāng)之間的工資標準，統(tǒng)一了公用經(jīng)費定額標準，提高了縣與鄉(xiāng)、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間人均財力的公平均衡程度，調動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作的積極性，有力地支持了鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項事業(yè)的發(fā)展。

控制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務增長。改革后，嚴格執(zhí)行國務院關于制止鄉(xiāng)村發(fā)生新債的要求，建立了預防債務發(fā)生的長效機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支全部由縣監(jiān)管后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導失去了舉債途徑和手段，有效地遏制了新債的發(fā)生。與此同時，實行“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”后，為了化解矛盾，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權正常運轉，縣、鄉(xiāng)兩級政府積極采取有效措施，通過各種渠道化解陳舊債務。

受訪的基層干部群眾普遍反映，通過“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”，有效規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)收費、花錢、進人和舉債行為，極大地提高了縣鄉(xiāng)財政管理水平。

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