政府投資項目“代建制”初探
北京市工程咨詢公司 劉松橋

　　為進一步深化固定資產投融資體制改革，充分利用社會專業(yè)化技術和管理經驗，規(guī)范建設程序，提高政府投資建設項目的管理水平和投資效益，北京市從2002年10月開始，對全額使用政府投資的公益性建設項目進行“代建制”試點。到目前為止，主要試點項目有三個，按實施的先后順序分別為：北京回龍觀醫(yī)院1號病房樓工程項目、北京市疾病預防控制中心防病業(yè)務樓項目、北京市殘疾人職業(yè)技能培訓體育訓練中心建設工程項目（以下簡稱市殘聯代建項目）。

　　北京市工程咨詢公司負責市殘聯代建項目的前期工作已近一年，完成了功能需求分析、征地補償談判、市政配套條件咨詢、可行性研究、環(huán)境影響評價、地震安全性評價、設計任務書編制、勘察及設計招標、方案設計審查等項工作。在長時間的實際代建工作過程中，逐步形成了以下幾點的認識。

　　一、實行“代建制”是加強政府直接投資管理的強而有力的手段，值得在總結經驗的基礎上，逐步推廣

　　現有的政府投資項目大多由使用單位通過組建臨時基建班子進行建設管理。而基建班子通常缺乏應有的建筑技術和工程經濟等背景知識，不完全清楚基本建設規(guī)律和現行建設程序，不能靈活運用最先進的建設項目管理方法。因此，難免出現各種管理不善的現象，如規(guī)劃、征地、可行性研究、勘察、設計、施工、材料及設備供應等各主要環(huán)節(jié)之間相互脫節(jié)，工程建設周期長，工作效率不高，投資效益低下。另外，由于基建班子往往在項目建成后隨即撤消，積累的經驗和有過的教訓不能作為后續(xù)項目的借鑒。

　　“代建制”模式下的代建單位在與政府部門簽定代建合同后，按投標承諾組建專業(yè)化的管理團隊和配備專業(yè)的管理設備，在先進的管理思想和管理理論的指導下，為實現合同目標而自主地開展工作，可以很好地按照合同要求全面完成建設任務，減少浪費和損失。同時，使用單位在從力不從心的建設管理工作中解放出來后，“天然”地成為了代建項目的忠實的監(jiān)督者（當然，需要政府正確引導），嚴密地監(jiān)視著各部位的工程質量和每一筆工程費用的支出，有力地阻止著各種非正常現象的出現。

　　總之，若實行“代建制”，通過市場方式，在責權明晰的前提下，由代建單位代為履行項目法人的職能，不僅能按計劃、保質保量地完成建設任務，充分發(fā)揮政府投資效益，而且，有利于總結經驗教訓，不斷提高政府投資管理水平和代建行業(yè)的建設管理水平。因此，“代建制”值得在總結經驗的基礎上，首先考慮在使用單位基建力量薄弱且管理經驗缺乏、規(guī)模較大且技術相對復雜的新建項目中進行推廣。

　　二、“代建制”不同于目前通稱的“總承包”制和“項目管理”制，但代建單位需要吸收并應用先進的現代項目管理方法

　　工程總承包制是指從事工程總承包的企業(yè)受業(yè)主委托，按照合同約定對工程項目的勘察、設計、采購、施工、試運行等實行全過程或若干階段的承包?？偝邪髽I(yè)按約定對工程的質量、工期和造價等向業(yè)主負責，業(yè)主或業(yè)主聘請的專業(yè)項目管理公司作為其代表管理工程實施，業(yè)主對工程管理介入不深。

　　工程項目管理制是指從事工程項目管理的企業(yè)（目前國內此類企業(yè)尚不多見）受業(yè)主委托，按照合同約定，代表業(yè)主對工程項目的組織實施進行全過程或若干階段的管理和服務。項目管理企業(yè)不直接參與工程的建設，但協(xié)助業(yè)主進行工程管理。

　　“代建制”與以上二者的突出區(qū)別表現為：代建單位具有項目建設階段的法人地位（也即項目業(yè)主、甲方），擁有法人的權利（包含在政府監(jiān)督下對建設資金的支配權），同時承擔相應的責任（包含投資保值責任）。而不論總承包企業(yè)，還是項目管理企業(yè)都不具備項目法人地位，都不能取代原有的基建班子，都不能改變原有的管理弊端。

　　現代項目管理方法是近年來發(fā)展起來的一個管理學科的新領域，是在總結了各種各樣項目管理的一般規(guī)律的基礎上建立起來的一套管理理論和方法，適用于現代社會各行各業(yè)的各種項目的管理。目前，致力與項目管理方法促進的機構主要有國際項目管理協(xié)會（以下簡稱IPMA）、美國項目管理協(xié)會（以下簡稱PMI）和英國皇家特許建造師協(xié)會（以下簡稱CIOB）。IPMA側重于一般項目管理的實踐， PMI側重于一般項目管理的理論，而CIOB側重于工程建設領域的項目管理的實踐。我國于1991年成立了中國項目管理研究會（PMRC）。2000年7月，中國項目管理研究會（PMRC）依據其與國際項目管理協(xié)會（IPMA）簽定的協(xié)議，開始將項目管理理論和方法在國內進行推廣。

　　為確保代建項目預期目標的實現和代建制自身的長遠發(fā)展，也為加快本領域與國際接軌，應在一開始就著眼于高處，要求代建單位吸收并應用先進的現代項目管理方法，并派出獲得了CIOB、IPMP或PMP等國際認證的專業(yè)管理人員參與代建項目的管理。

　　三、項目代建費不宜直接套用《基本建設財務管理規(guī)定》中的“建設單位管理費”，而宜依據工作內容、難度和承擔的責任，在政府指導價的引導下由市場主體確定

　　2002年9月27日，財政部下發(fā)了《基本建設財務管理規(guī)定》（財建[2002]394號）。該規(guī)定第二十一條表述為：“建設單位管理費是指建設單位從項目開工之日起至辦理竣工財務決算之日止發(fā)生的管理性質的開支。包括：不在原單位發(fā)工資的工作人員工資、基本養(yǎng)老保險費、基本醫(yī)療保險費、失業(yè)保險費，辦公費、差旅交通費、勞動保護費、工具用具使用費、固定資產使用費、零星購置費、招募生產工人費、技術圖書資料費、印花稅、業(yè)務招待費、施工現場津貼、竣工驗收費和其他管理性質開支。”

　　由以上可知：

　　1. 建設單位管理費是階段性的費用，不包含從項目立項起至開工之日的前期工作的管理費用。前期工作的管理費用依項目的具體條件不同而存在較大的差別，通常，使用新征用地的項目大于使用自有建設用地的項目；周邊基礎設施條件欠缺的項目大于條件完善的項目；功能復雜、論證周期長的項目大于功能單一、論證周期短的項目。

　　2. 建設單位管理費是局部性的費用，不包含在原單位發(fā)工資的工作人員工資、基本養(yǎng)老保險費、基本醫(yī)療保險費和失業(yè)保險費。

　　項目代建費應包括代建單位在項目前期、建設準備、實施、驗收及保修階段發(fā)生的成本、應繳的稅費（如營業(yè)稅及附加、所得稅）和合理的利潤。因此，建設單位管理費只是項目代建費的一個組成部分（大致相當于實施階段的成本），而不是全部。項目代建費是與代建單位所承擔的“嚴格控制投資、充分發(fā)揮投資效益”的責任相對應的。項目代建費雖然高于建設單位管理費，但是，高出部分的費用與原管理模式下的浪費或突破的投資相比，卻是微不足道的，更何況，項目代建費中的稅費最終還將歸入政府財政收入。

　　項目代建費宜依據工作內容、難度和承擔的責任，在政府指導價的引導下由市場主體確定?？梢钥紤]的具體方法有：在代建單位招標過程中，明確要求投標單位在投標書中詳細列示費用明細及取費依據，并請評標專家就代建費作出專項評審。但同時，要注意規(guī)范和凈化市場，堅決杜絕惡劣競爭，防止低于成本中標的現象發(fā)生。

　　四、項目代建階段宜界定為：從項目批復立項至保修期結束。依基本建設規(guī)律和“代建制”的特殊使命的要求，為強化管理、便于追溯違約責任，不宜將代建階段進一步細分

　　按照現行的建設程序，項目建議書批復后，涉及土地、規(guī)劃和計劃等政府部門的有關項目選址、規(guī)劃條件、投資規(guī)模和建設內容等事項基本確定，代建單位可據此開展后續(xù)工作。項目建議書是代建單位了解和認識項目的突破口、開展后續(xù)工作的基點，對代建單位非常重要，因此，應對項目建議書嚴格把關，明確要求項目建議書由具有相應資質的單位編制，并達到了國家規(guī)定的研究廣度和深度。特別提出的是：建設內容、建設規(guī)模和建設標準（或者使用要求、功能要求）一定要求明確，以避免使用單位和代建單位出現太多分歧而難以統(tǒng)一，影響項目順利開展。

　　項目竣工驗收不能作為項目代建工作的終點，有必要再延續(xù)到保修期結束之日。按一般工程建設慣例，項目在竣工交付后，還有一年左右的保修期。如此安排，有兩大優(yōu)點：其一，便于施工合同的甲方（代建單位）和乙方（施工單位）完整地履行各自的權利和義務；其二，便于使用單位在代建單位的指導下，逐步熟悉并掌握建成項目的正確的使用和管理要求。

　　基本建設有其內在的規(guī)律，這些規(guī)律部分外在表現為：聯系緊密的若干建設程序。這些程序雖然不能顛倒，但在充分把握規(guī)律的基礎上，通過科學規(guī)劃，可以實現相互搭接、相互穿插，從而縮短工期，降低費用。“代建制”的特殊使命可以理解為：嚴格控制投資規(guī)模，最大限度地發(fā)揮投資效益。

　　實際操作過程中，若將代建階段再細分為前期工作和具體實施兩個階段（或更多階段），首先，不便于在尊重基本建設規(guī)律的基礎上，通過代建單位的統(tǒng)籌規(guī)劃，最充分地發(fā)揮代建管理的作用，實現代建制的特殊使命。其次，不利于現代項目管理方法在代建項目中的應用和培育民族建設項目管理的市場主體?，F代項目管理中所指的項目是一個完整的項目，從項目的前期研究一直到項目后評價。項目管理需要將價值工程理論和壽命周期成本理論的應用貫穿項目的始終。再次，不便于強化對政府投資的管理，難以追溯違約責任。眾所周知，項目前期的研究成果，對后期工作的開展是非常重要的。若分為多個階段，在后期工作中暴露了問題，是前期工作失誤造成的（此類原因不在少數），還是后期工作不力造成的，勢必很難界定，因此也難以找到責任主體，最終影響的，還是政府投資管理的效果。

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