隨著我國投資體制改革的深入，政府投資項目的建設管理模式正由“建設、監(jiān)管、使用”多位一體的模式向“投建管用”職能分離的模式轉化。改變長期以來我國各級政府對直接投資的項目管理方式實行“財政投資，政府管理”的單一模式，通過推行政府投資項目“代建制”的管理模式，實現(xiàn)政府投資項目專業(yè)化建設管理，并最終達到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。
據(jù)了解，近年以來，全國各地像上海、重慶、成都、深圳、北京、廣州、貴州、蘇州和廈門等地方均已開始了“代建制”的試點。筆者通過對各地試點情況和實踐經(jīng)驗的比較分析，認為主要可以歸納為上海模式、重慶模式和深圳模式三種。從目前各地的實踐經(jīng)驗來看，上海模式和重慶模式是比較成功的。深圳模式雖然也取得了可喜的成績，但在推行過程中遇到了一定的阻力和困難，不是很成功。原因在于工務局統(tǒng)管了所有的代建項目，權力過分集中，形成了一定程度的壟斷，嚴重挫傷了使用單位的積極性，甚至出現(xiàn)了政府投資項目年度計劃不能完成的現(xiàn)象。深圳模式屬于一種“交鑰匙”總承包形式，不通過招投標，統(tǒng)一由工務局代建，實質上是既沒有被代理單位，又沒有代建單位。上海模式和重慶模式是值得借鑒和推廣的“代建制”模式。
“代建制”與“交鑰匙”總承包的區(qū)別
“代建制”與“交鑰匙”總承包這兩種在國際上廣泛運用的現(xiàn)代項目管理模式有著很大區(qū)別。
項目“代建制”最早起源于美國的建設經(jīng)理制ＣＭ制。ＣＭ制是業(yè)主委托一稱為建設經(jīng)理的人來負責整個工程項目的管理，包括可行性研究、設計、采購、施工、竣工試運行等工作，但不承包工程費用。建設經(jīng)理作為業(yè)主的代理人，在業(yè)主委托的業(yè)務范圍內以業(yè)主名義開展工作，如有權自主選擇設計師和承包商，業(yè)主則對建設經(jīng)理的一切行為負責。采用ＣＭ制進行項目管理，關鍵在于選擇建設經(jīng)理。
現(xiàn)在所推行的“代建制”是將項目建設人與項目使用人分離，由項目出資人委托有相應資質的項目代建人對項目招投標和勘察、設計、施工、監(jiān)理等建設全過程進行組織管理，項目竣工后交付使用人的項目建設管理行為。而政府投資項目“代建制”，則是指政府投資項目經(jīng)過規(guī)定的程序，委托有相應資質的工程管理公司或具備相應工程管理能力的其它企業(yè)，代理投資人或建設單位組織和管理項目的建設。
工程總承包是指從事工程總承包的企業(yè)受業(yè)主委托，按照合同約定對工程項目的勘察、設計、采購、施工、試運行竣工驗收等實行全過程或若干階段的承包。其中，“交鑰匙”總承包即設計一采購一施工總承包，簡稱ＥＰＣ要求總承包商按照合同約定，完成工程設計、設備材料采購、施工、試運行等服務工作，實現(xiàn)設計、采購、施工各階段工作合理交叉與緊密配合，并對工程質量、安全、工期、造價全面負責，承包商在試運行階段還需承擔技術服務。
顯然，“代建制”與“交鑰匙”總承包方式不能混為一談。“代建制”是對建設管理費用的承包，代建單位具有項目建設階段的法人地位，擁有法人權利包括在業(yè)主監(jiān)督下對建設資金的支配權，同時承擔相應的責任包括投資保值責任。而總承包是對工程造價的整體承包，總承包商不具備項目法人地位，從而無法行使全部權利并承擔相應責任，因而，項目使用單位無法從項目建設中超脫出來。
“代建制”模式的完善與推廣
通過綜合分析研究上海模式和重慶模式，筆者認為，在“代建制”模式中應該存在五大主體：政府、業(yè)主／投資方、代建單位、設計和施工承建商、使用單位／運營單位。這五大主體之間的關系是：政府成立投資公司作為項目業(yè)主／投資方，政府主管部門負責對建設項目和建設市場進行監(jiān)管；業(yè)主／投資方按照招商合同負責選擇代建單位，并對建設項目進行融資和按照合同撥付建設款項，接受財政部門審核；代建單位按照與業(yè)主簽定的合同負責項目的建設管理，并接受政府和業(yè)主／投資方的監(jiān)管；設計和施工承建商按照合同負責進行項目的設計與施工，并接受代建單位的管理；使用單位或運營單位最終使用或運營竣工后的項目，并在使用或運用過程中接受政府和業(yè)主／投資方監(jiān)管。
在整個操作過程中，代建單位、設計和施工承建商和運營單位一般都需要通過市場公開招投標確定。代建單位的培育是“代建制”推行的關鍵，相關法律法規(guī)的制定是“代建制”實施的基礎，代理合同的完善是“代建制”管理的保障。因此，向全社會全面開放建設代理市場，培育代建主體，制定規(guī)章制度，完善代理合同，加強政府監(jiān)督，吸引眾多合規(guī)的專業(yè)工程管理公司通過公平競爭的方式參與政府投資工程代建，是深化“代建制”改革與推廣的必然選擇。“代建制”是隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會分工的擴大以及社會經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提高，項目實施的專業(yè)化要求，技術含量日益增加而逐漸被世界發(fā)達國家廣泛應用的一種工程建設項目實施管理方式，是以專業(yè)的項目管理公司代替政府龐大的臨時管理組織。它使項目管理技術、管理手段、管理思想更專業(yè)、更先進；政府不用組織相應的管理機構，能夠有效地防止公務員隊伍膨脹；通過市場的方式轉移項目建設費用超支的風險。政府不介入具體的經(jīng)濟活動，既符合國際慣例，有利于維護正常的市場運行秩序，又可有效地杜絕公務人員產(chǎn)生腐敗。因此，實行項目法人制、推廣項目“代建制”是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求，是政府投資項目建設管理體制改革的必然趨勢。

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