以還債為契機,促進(jìn)鐵路真正市場化
作者:張曙光 21
撤銷鐵道部,鐵路實行政企分開的改革方案并非自今日始,早在2003年就提出來了,但10 年后的今天才能成為現(xiàn)實,可見中國改革之難。就像魯迅當(dāng)年說的那樣,中國要搬動一張桌子都不容易。然而,今天終于搬動了,撤銷了,可喜可賀。不過,大可不必過分高興,如果沒有前年的高鐵脫軌翻車事件,大概不會揭開劉志軍貪腐贖職的蓋子;而如果沒有劉志軍的倒臺,鐵道部的改革可能還得拖下去。
不管怎么說,撤銷鐵道部,在交通部下設(shè)立國家鐵路局,組建中國鐵路總公司,從組織機構(gòu)上做到了政企分開。這確是一個進(jìn)步。走出這一步,鐵路改革就取得了突破,進(jìn)一步的改革也就提上了日程,可以進(jìn)一步討論。
然而,組織機構(gòu)上的政企分離也只是萬里長征邁出了第一步,經(jīng)濟(jì)上仍然是政企合一的,集中表現(xiàn)為債務(wù)的處理及其背后的產(chǎn)權(quán)安排?,F(xiàn)在,原鐵道部的債務(wù)全部由總公司承接,一方面,公司無法按企業(yè)經(jīng)營,也無法成為真正的市場主體,因為這些債務(wù)是它出生以前就存在的,不是它的決策造成的;另一方面,國家也抽不了手,向公司進(jìn)行利益輸送的臍帶仍然沒有切斷。
由于高鐵大躍進(jìn),鐵道部大量舉債,既向銀行貸款,又向社會發(fā)債。據(jù)原鐵道部2012年第三季度匯總財務(wù)報表審計報告顯示,截至2012年9月末,總資產(chǎn)為4.3萬億元,總負(fù)債為2.66萬億元,負(fù)債率61.86%。這就是總公司承接下來的全部遺產(chǎn)。
不僅如此,如果說2.66萬億元是既成債務(wù),是舊債,那么,大規(guī)模鐵路建設(shè)還在繼續(xù),還得舉借新債。今年計劃投資6500億元,其中基本建設(shè)投資5200億元,投產(chǎn)新線5200公里以上。這些投資從哪里來?3月8日原鐵道部已經(jīng)招標(biāo)發(fā)行今年第一期短期融資券200億元,相關(guān)發(fā)行文件顯示,發(fā)行人及下屬企業(yè)已發(fā)行尚未到期直接債務(wù)融資工具總計7591億元,3月1日,又獲得600億元中期票據(jù)注冊通知書,并將擇日發(fā)行,同時申請發(fā)行2013年鐵路建設(shè)債券1500億元??傊桥f債未還,又添新債。
如果僅僅著眼于還債,沒有必要多費筆墨。我們關(guān)注的焦點在于,如何以還債為契機,明晰鐵路資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)安排和經(jīng)營責(zé)任,把鐵路改革和發(fā)展這盤棋走活,使鐵路總公司成為一個真正的市場主體。
由于舊債新債的決策主體和承債主體不同,解決的原則是新老劃斷,但又要通盤解決。舊債是一個比較確定的數(shù)量,其中一部分債務(wù)是銀行貸款,銀行當(dāng)然負(fù)有一定的責(zé)任。由于這里的銀企關(guān)系不涉及改革,問題相對簡單,是展期還是借新還舊,或者是減免利息,或者其他辦法,也由有關(guān)方面商定,我們不再討論。由于舊債的發(fā)生不是總公司決策造成的,而是原鐵道部決策的,因此政府要承擔(dān)一部分償債義務(wù);由于總公司承接了原有的資產(chǎn),也應(yīng)負(fù)有一定的償債義務(wù)。這里涉及到進(jìn)一步改革的問題,需要認(rèn)真加以討論。
由于鐵路總公司承接的債務(wù)要與其承接的資產(chǎn)掛鉤,因此,明確總公司的性質(zhì)、經(jīng)營范圍和資產(chǎn)狀況,是首先要解決的問題。我們認(rèn)為,總公司可以叫做干線鐵路公司,以經(jīng)營全國的鐵路干線為目標(biāo),將京滬、京廣、隴海、京沈等干線資產(chǎn)劃歸總公司經(jīng)營,按照資產(chǎn)數(shù)量和質(zhì)量承接相應(yīng)的債務(wù)。所有支線鐵路交給地方或者私人,成立各個支線鐵路公司,也按照資產(chǎn)數(shù)量和質(zhì)量承接相應(yīng)的債務(wù)。這也可以看做是政府承擔(dān)的部分,如有不足,由財政承擔(dān)。具體辦法可以成立相應(yīng)的資產(chǎn)管理公司處理,也可以通過產(chǎn)權(quán)拍賣交易進(jìn)行操作。
新債是即將發(fā)生的事情,應(yīng)當(dāng)在發(fā)生前就做出安排,明確決策主體和償債主體。也就是說,誰投資建設(shè),誰舉債籌資,誰經(jīng)營還債。不能再一鍋煮了。如果這樣做,那么就有幾種情況:凡總公司愿意建設(shè)和經(jīng)營的交給總公司,凡地方愿意建設(shè)和經(jīng)營的,交給地方;凡私人愿意投資經(jīng)營的,交給私人;凡無人投資和經(jīng)營的,證明其沒有或者暫時沒有投資價值,立即放棄下馬。
如果采取上述辦法,債務(wù)的問題解決了,產(chǎn)權(quán)安排也就解決了,行業(yè)改革和企業(yè)改革的任務(wù)也解決了,投資和經(jīng)營的問題也解決了,鐵路運輸?shù)氖袌鲆簿托纬闪?。這樣一來,鐵路改革雖然起步較晚,但可以迎頭趕上,不會發(fā)生電力改革和電信改革吃夾生飯的問題。
國家鐵路局和鐵路總公司應(yīng)當(dāng)抓緊這項工作,過去鐵道部糟塌了那么多錢,現(xiàn)在,拿出點錢,讓有關(guān)研究機構(gòu)、交通大學(xué)進(jìn)行研究,提出方案,然后進(jìn)行討論比較,選定實施,以求做好。
應(yīng)當(dāng)特別指出,有人在鐵路改革上提出要區(qū)分經(jīng)營業(yè)務(wù)和公益服務(wù),要保障國家經(jīng)濟(jì)安全。我們認(rèn)為,這種說法似是而非。公益服務(wù)可能實行政府采購,為了國家經(jīng)濟(jì)安全,非常時期政府可以接管。真正重要的還是產(chǎn)權(quán)安排和經(jīng)營責(zé)任。切莫讓這些似是而非的說法蒙住了眼睛,攪亂了思想。
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