2013年9月29日，中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)在上海浦東外高橋掛牌成立，試驗(yàn)區(qū)各項(xiàng)事務(wù)正式啟動運(yùn)作。這是本屆政府全面深化改革和擴(kuò)大開放的一項(xiàng)重要舉措，是中國深度開放的試驗(yàn)場。

　　30多年來，中國的對外開放已經(jīng)邁了兩大步：第一步是1980年代初建立深圳等四個經(jīng)濟(jì)特區(qū)，第二步是2001年加入 WTO。這兩步在中國的改革和發(fā)展上起了極其重要的作用，不僅把中國引上了市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展道路，而且?guī)砹酥袊?jīng)濟(jì)30年的超高速增長，極大地改變了中國的面貌?，F(xiàn)在，上海自貿(mào)區(qū)的成立和運(yùn)作是中國邁出的擴(kuò)大開放的第三大步。

　　從國內(nèi)來看，中國改革和發(fā)展已經(jīng)處在緊急的轉(zhuǎn)折關(guān)頭，由于既得利益集團(tuán)的做大和反對，進(jìn)一步的改革面臨著巨大的阻力和阻礙，體制改革無法突破，經(jīng)濟(jì)改革存在著停滯和倒退的危險;30年的高增長帶來了嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)失衡、社會危機(jī)和生態(tài)災(zāi)難，原來的經(jīng)濟(jì)增長方式難以為繼，而調(diào)整和轉(zhuǎn)型面臨重重障礙和困難，如果沒有重大舉措，很難打破現(xiàn)有的格局。

　　從國外來看，美國推動的《跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定》(簡稱TPP)、《跨大西洋貿(mào)易和投資伙伴關(guān)系協(xié)定》(簡稱TTIP)和《服務(wù)貿(mào)易協(xié)定》(簡稱TI-SA)談判等，旨在回避和繞開WTO框架，為全球治理重新建章立制，引領(lǐng)和建立國際經(jīng)濟(jì)新秩序，并從傳統(tǒng)的商品貿(mào)易轉(zhuǎn)向服務(wù)貿(mào)易和跨境投資交易;而這些安排又不把中國包括在內(nèi)。如果我們不能適應(yīng)這種變化，就會被邊緣化，甚至面臨著“二次入世”的危險。中國要取得突破，就要參與新框架的建立和新規(guī)則的制定，而要加入談判，又遇到國內(nèi)體制不適應(yīng)的問題。

　　中國(上海)自由貿(mào)易區(qū)就是在這種形勢下誕生的。

　　2013年9月27日，國務(wù)院公布了中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案。方案確定了自貿(mào)區(qū)的總體目標(biāo)，即通過2至3年的改革試驗(yàn)，積極推進(jìn)服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放和外商投資管理體制改革，大力發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)和新型貿(mào)易業(yè)態(tài)，加快探索資本項(xiàng)目可兌換和金融服務(wù)業(yè)全面開放，探索建立貨物狀態(tài)分類監(jiān)管模式，努力形成促進(jìn)投資和創(chuàng)新的政策支持體系，著力培育國際化和法治化的營商環(huán)境，力爭建設(shè)成為具有國際水準(zhǔn)的投資貿(mào)易便利、貨幣兌換自由、監(jiān)管高效便捷、法制環(huán)境規(guī)范的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，為中國擴(kuò)大開放和深化改革探索新思路和新途徑。方案提出了5項(xiàng)任務(wù)，即加快政府職能轉(zhuǎn)變，擴(kuò)大投資領(lǐng)域開放，推進(jìn)貿(mào)易發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，深化金融領(lǐng)域的開放創(chuàng)新，完善法制領(lǐng)域的制度保障。同時選擇金融、航運(yùn)、商貿(mào)、專業(yè)服務(wù)、文化領(lǐng)域、社會服務(wù)等六大領(lǐng)域擴(kuò)大開放。其主要亮點(diǎn)有：一是決定暫停或取消投資者資質(zhì)要求、股比限制、經(jīng)營范圍限制等限制措施，營造有利于各類投資者平等準(zhǔn)入的市場環(huán)境。二是探索建立負(fù)面清單管理模式，借鑒國際通行規(guī)則，對外商投資試行準(zhǔn)入前國民待遇，研究制定試驗(yàn)區(qū)外商投資與國民待遇不符的負(fù)面清單，改革外商投資管理模式;對負(fù)面清單之外的領(lǐng)域，按照內(nèi)外資一致的原則，將外商投資項(xiàng)目由審批制改為備案制。三是自貿(mào)區(qū)只是“試驗(yàn)田”，要形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮示范帶動、服務(wù)全國的積極作用。自貿(mào)區(qū)方案中這些亮點(diǎn)，也是實(shí)施中的難點(diǎn)。

　　前已指出，中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是在應(yīng)對美國主導(dǎo)的泛太平洋合作伙伴以及大西洋貿(mào)易和投資伙伴談判的情況下設(shè)立的，后者就成為一個必要的參照和瞄準(zhǔn)的目標(biāo)。這從自貿(mào)區(qū)接受和采納準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單原則就可以得到證明。這樣一來，自貿(mào)區(qū)也就面臨著很大的挑戰(zhàn)。

　　首先，美國主導(dǎo)的自由貿(mào)易新規(guī)則是對WTO規(guī)則的超越和替代。WTO規(guī)則的關(guān)鍵是最惠國待遇原則和(準(zhǔn)入后)國民待遇原則，旨在解決貨物貿(mào)易自由化及與貨物貿(mào)易有關(guān)的投資和服務(wù)貿(mào)易，而美國新規(guī)則的核心是準(zhǔn)入前國民待遇原則和負(fù)面清單原則，旨在建立一個專司處置服務(wù)貿(mào)易自由化和投資自由化的一般性框架，是一個比WTO標(biāo)準(zhǔn)更高、范圍更大、更為寬松的自由貿(mào)易規(guī)則。因?yàn)?，?zhǔn)入前國民待遇是指外資在沒有進(jìn)入以前就享有與中國國民和企業(yè)一樣的待遇，特別是在企業(yè)設(shè)立、取得、擴(kuò)大階段，其待遇不能低于本國投資者;而負(fù)面清單是指給不開放的行業(yè)和受限制的商業(yè)活動開列一個清單，凡未列入負(fù)面清單的就是法無禁止皆可為。然而，上海自貿(mào)區(qū)并非美國主導(dǎo)下的雙邊和多邊自由貿(mào)易區(qū)，也不能與美國簽訂雙邊協(xié)定，但又要根據(jù)這兩個原則制定政策框架和改革路徑，這就要求從實(shí)踐WTO規(guī)則向接受和適應(yīng)美國新規(guī)則轉(zhuǎn)變。

　　其次，服務(wù)貿(mào)易和金融交易與商品貨物貿(mào)易有原則的不同。后者有實(shí)體性，可以限定在一定區(qū)域范圍內(nèi)進(jìn)行，如保稅區(qū);前者是非實(shí)體性貿(mào)易，不可能用一道圍墻限定在一定區(qū)域內(nèi)。特別是金融市場，是一個建立在網(wǎng)絡(luò)新技術(shù)基礎(chǔ)之上的統(tǒng)一的全國性市場，上海自由區(qū)推出的9項(xiàng)金融改革，包括利率市場化、人民幣國際化、資本項(xiàng)目自由化等，都是以交易(而非貿(mào)易)為主的概念，如果自貿(mào)區(qū)內(nèi)資本項(xiàng)目自由化是完全意義上的自由化，那就成為國際資本流動的“自由港”和“集散地”。然而，上海自貿(mào)區(qū)又提出了28平方公里的區(qū)域概念，如果這個概念是真實(shí)的“圍墻”性質(zhì)，那就是一種“境內(nèi)關(guān)外”模式，與一般保稅區(qū)沒有多大區(qū)別，更多的是政策上的再優(yōu)惠;如果在這個區(qū)域?qū)崿F(xiàn)貿(mào)易和投資自由化，那么，這樣的“圍墻”就根本不存在，也不可能存在。這樣的開放就不是邊境市場的局部開放，而是國內(nèi)市場的全面開放。這是一種系統(tǒng)性的質(zhì)變，其對經(jīng)濟(jì)和金融的影響將是全面和系統(tǒng)性的。

　　再次，上海自貿(mào)區(qū)如果全面實(shí)施負(fù)面清單原則，那么自貿(mào)區(qū)乃至整個中國經(jīng)濟(jì)金融監(jiān)管當(dāng)局就要從重審批轉(zhuǎn)向重服務(wù)，從事前審批轉(zhuǎn)向事后監(jiān)管，從靜態(tài)監(jiān)管轉(zhuǎn)向動態(tài)監(jiān)管和即時監(jiān)管。特別是自貿(mào)區(qū)不可能是一個區(qū)域概念，自貿(mào)區(qū)的風(fēng)險在一定程度上就是中國經(jīng)濟(jì)金融體系的風(fēng)險。這就對政府監(jiān)管能力提出了更高的要求。這種通過外部壓力倒逼內(nèi)部改革的方式雖然是我們曾經(jīng)走過的道路，但卻遇到了新的問題，在現(xiàn)行體制已經(jīng)相當(dāng)僵化和觸動利益比觸及靈魂更難的情況下，這樣的改革能夠推進(jìn)到何種程度，關(guān)系到自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)的成敗。

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