社論

　　近日國土資源部部長徐紹史帶隊(duì)赴成都、重慶調(diào)研。在談及推進(jìn)兩地農(nóng)村土地管理制度改革時，徐紹史強(qiáng)調(diào)，要明晰產(chǎn)權(quán)，規(guī)范流轉(zhuǎn)，確保農(nóng)地農(nóng)用，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。無疑，產(chǎn)權(quán)的明晰，流轉(zhuǎn)的規(guī)范，以及農(nóng)地農(nóng)用的確保，直接關(guān)系到農(nóng)村土地能夠有效實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)。這些原則的厘清，至關(guān)重要。

　　成都和重慶作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，必然將直面農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題。去年以來，這兩個地方相繼推出了所謂的土地流轉(zhuǎn)新政，其實(shí)也是一些帶有試驗(yàn)性質(zhì)的做法。重慶提出，允許以農(nóng)村經(jīng)營權(quán)出資入股設(shè)立農(nóng)民專業(yè)合作社，或以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股設(shè)立有限責(zé)任公司和獨(dú)資、合伙等企業(yè)；成都則制定了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的意見》，確定了四種土地流轉(zhuǎn)方式，分別是轉(zhuǎn)包、租賃、互換經(jīng)營和入股。

　　土地問題十分復(fù)雜。就土地流轉(zhuǎn)而言，由于涉及到耕地紅線、農(nóng)民基本生活保障等重要命題，故長期以來缺少成熟的做法。顯然，成都和重慶在被確定為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)之后，加快了在土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新方面的探索，其改革土地管理制度的決心和嘗試都是值得贊許的。這樣的探索，符合農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的需要，也是城市化進(jìn)程和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要。

　　不難看出，成都與重慶兩地的探索，其前提是在農(nóng)村土地承包期限內(nèi)和不改變土地用途，更沒有改變土地農(nóng)村集體所有的性質(zhì)。由于現(xiàn)行法律法規(guī)的限制，農(nóng)村土地承包有著一定的期限。改革者尊重了農(nóng)村土地承包期限這樣一個前提，其實(shí)也是為探索本身能夠更快啟動創(chuàng)造條件。

　　兩地重視“不改變土地用途”，正是為了確保農(nóng)地農(nóng)用的目標(biāo)。我國人多地少，農(nóng)業(yè)用地十分有限。而農(nóng)業(yè)用地的保證，關(guān)乎到糧食生產(chǎn)與糧食安全的大問題。目前，強(qiáng)調(diào)18億畝的耕地紅線不能動搖，具有重要的意義。事實(shí)上，即便耕地紅線被一再強(qiáng)調(diào)，但也很難保證不被突破，這就需要依賴法律的嚴(yán)格限制。

　　很多人早就注意到，由于不少地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾很尖銳，一些地方官員希望通過突破現(xiàn)行的土地管理辦法，通過農(nóng)業(yè)用地變更為工業(yè)用地來改善民生——這確實(shí)是一個兩難的題目，但比較而言，“農(nóng)地農(nóng)用”的意義更為重要。也就是說，土地流轉(zhuǎn)的過程必然會面對一個規(guī)范的問題。沒有前提，沒有規(guī)范，土地流轉(zhuǎn)試驗(yàn)就很容易走樣，創(chuàng)新也就失去了基礎(chǔ)的保證。

　　值得注意的是，成都與重慶兩地對推動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)嘗試股份制，均有相關(guān)政策。這樣的規(guī)定，其實(shí)是在產(chǎn)權(quán)層面對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行定義，并試圖借助股份制形式，實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)土地的規(guī)模經(jīng)營，在一定程度上將農(nóng)民個體與土地分離開來。但也要看到，這樣的嘗試，由于所有者的多元化可能帶來利益的多元化和土地流轉(zhuǎn)制度的復(fù)雜化，同時，土地農(nóng)村集體所有的性質(zhì)沒有改變。而這對于在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革過程中城市化的農(nóng)民而言，必然會面對如何處置集體所有的農(nóng)村土地問題。

　　農(nóng)村的土地問題主要是三大土地問題，一是承包經(jīng)營的土地，二是農(nóng)村作為建設(shè)用地的集體土地，三是宅基地。而無論哪一種土地形式，對于將城市化的農(nóng)民而言，最為理想的辦法是將其集體所有性質(zhì)的土地轉(zhuǎn)為國有化。理由在于，隨著城市化的推進(jìn)，國有土地比重上升及集體所有土地比重下降，將是不可逆的趨勢。同時，在城市化過程中，土地對于農(nóng)民的保障功能也因?yàn)閲谢l(fā)生改變。

　　重慶某個區(qū)在試點(diǎn)改革中這樣嘗試——用城市住房交換農(nóng)民的宅基地，用農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)交換城市社會保障福利并獲得一定補(bǔ)償和某種相對穩(wěn)定的職業(yè)。農(nóng)民的集體性質(zhì)土地國有化之后，對于流轉(zhuǎn)制度的建立有了很大的促進(jìn)。以這樣的制度安排，無論對于國家、農(nóng)村集體、市場主體以及農(nóng)民個人的利益都有了較為均衡的考慮，實(shí)現(xiàn)了幾個利益主體之間的利益和諧。

　　應(yīng)該認(rèn)識到，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及面廣，政策性強(qiáng)，既要解決長期積累的結(jié)構(gòu)性矛盾，又要解決發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問題。而土地流轉(zhuǎn)改革，因?yàn)檎咝詮?qiáng)、涉及利益群體廣，且問題尖銳，的確需要穩(wěn)妥推進(jìn)。以制度創(chuàng)新與規(guī)范流轉(zhuǎn)并舉，從成都和重慶的實(shí)踐中尋找更具有規(guī)律性的東西，逐步應(yīng)用到更多的地方，這確是一條漸進(jìn)之路。

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