在我國，國有控股公司作為建立現代企業(yè)制度，完善法人治理結構的重要形式之一，在社會主義市場經濟中越來越發(fā)揮著重要作用。決策機制、激勵機制和監(jiān)督制約機制是現代企業(yè)制度密不可分的三個內容，從近幾年來的實踐經驗看，在對國有控股公司的管理過程中由于內部監(jiān)督制約機制弱化，導致國有資產嚴重流失的狀況屢有發(fā)生，不僅對投資方的國有單位（包括國有企業(yè)、事業(yè)單位、國有獨資或控股公司等）造成直接經濟損失，而且最終也給國有財產造成流失?，F就如何加強對國有控股公司的內部控制與監(jiān)督問題，談一些看法。

一、加強內部控制與監(jiān)督的必要性

在國有控股公司所有權與經營權相分離的情況下，國有單位作為控股公司的主要出資者（所有者），其主要職能是通過公司股東會和董事會進行決策、激勵和監(jiān)督，以間接管理為主。而作為經營者的以總經理為首的經理層，其主要職能則是計劃、組織、協(xié)調和控制，以直接管理為主。在對國有控股公司的管理過程中往往存在一種傾向，就是認為所有者應盡量少地干預經營者，盡量擴大經營者的權利。這實際上是一個極大的思想誤區(qū)，事實上在市場經濟很發(fā)達的資本主義國家，作為一個資本家，他可以把企業(yè)的日常經營權交給所聘用的經營者，但他絕對不會放棄對企業(yè)重大問題的控制權，更為重要的是他也不會放棄對企業(yè)經營者的日常經營狀況的監(jiān)督權。在這種日常監(jiān)督之下，一旦發(fā)現問題就會及時采取措施，把損失降低到最低程度。另一方面，由于在經營管理中存在道德風險和信息不對稱的原因，如果缺乏有效的監(jiān)督制約機制，則公司的決策機制和激勵機制也會形同虛設，法人治理結構從根本上講不可能有效，公司長遠的健康發(fā)展也會失去基礎。

從近幾年來國有單位對其控股公司的管理實踐來看，存在兩種傾向：一是把控股公司作為下屬單位來對待，董事長、總經理以及公司經營班子等全部由國有單位任命，控制過死。造成總經理權力過弱，公司缺乏活力；二是對控股公司流于管理，沒有進行控制與監(jiān)督，使總經理權力過大，董事會形同虛設，權力失衡。這兩種傾向都不利于公司的發(fā)展。

二、內部控制與監(jiān)督的內容

1．作為國有控股公司控股方的國有單位對公司進行內部控制與監(jiān)督的依據是《中華人民共和國公司法》、《公司章程》、股東會和董事會的有關決議、公司內控制度以及國家有關法規(guī)等。根據公司法，公司的組織機構和職能為：

股東會。公司法第38條規(guī)定了股東會所行使的職權。股東會會議由股東按照出資比例行使表決權，因此作為國有控股公司的控股方，國有單位是通過股東會的形式，采取制定公司的經營方針和投資計劃，委派和更換公司董事長、董事、監(jiān)事人選等方法，通過控制董事會和監(jiān)事來完成對公司的控制和監(jiān)督的，使公司按照控股股東方的經營思想和方向去發(fā)展，這是公司法賦予控股方的權利，而控股方在享有上述權利的同時，它所承擔的義務就是除采取上述方式外，不得直接干預公司的經營活動，否則就是違法行為，要承擔一定的法律后果。

董事會。公司法第46條規(guī)定了董事會的職權。董事會對股東會負責，由于公司董事會中董事的人數是按股權比例設置的，因此董事會實際上也是由控股方控制的。同時董事會通過對公司經營者人事權的控制即聘任和解聘公司總經理。副總經理和財務負責人，對經營權的控制即決定公司的經營計劃和投資方案，對財務的控制即制定公司的年度財務預、決算方案、利潤分配方案等來實現對公司的控制。董事長一般由控股方委派。

總經理。公司法第50條規(guī)定了總經理的職權?？偨浝韺Χ聲撠?，組織實施董事會決議，全面主持公司的日常經營管理工作。通過擬定公司內部管理機構設置方案和基本管理制度、制定公司的具體規(guī)章、提請聘任或解聘公司副總經理和財務負責人等來實現對公司的管理。如果說董事會的決策主要是關于控股公司的整體戰(zhàn)略部署的話，則總經理的決策內容主要是有關戰(zhàn)略實施的決策，并更多地與公司直接有關。

2．對國有控股公司來說，其最終目的和動力是追求最大利潤?？刂频哪康氖菫榱藱嗬坪猓箾Q策機制更加科學，監(jiān)督的目的是使控制機制更加有效，同時也必須充分發(fā)揮激勵機制的作用，比如說年薪制、期股等。對公司進行內部控制與監(jiān)督的內容與公司的組織機構和職能密切相關。首先，這種內部監(jiān)督是單向分層次的，即只能是股東會對董事會進行監(jiān)督、董事會對總經理進行監(jiān)督。

國有控股公司控股方的國有單位對公司董事會的監(jiān)督內容有：（1）公司經營方針和投資計劃的執(zhí)行情況；（2）年度財務預、決算；（3）其他股東會審議批準事項的執(zhí)行情況。其監(jiān)督形式有三種，一是通過股東大會；二是通過公司監(jiān)事履行對公司的監(jiān)督職責；三是有權決定對公司董事長的任期審計以及通過董事會對公司進行審計。在實際經營管理過程中發(fā)生的公司控股方的國有單位負責人往往在日常工作中干預公司董事長和總經理的正常工作的行為是錯誤的。對于控股方的戰(zhàn)略意圖，應由委派到公司的股東代表通過股東會的方式去體現，這不僅是公司法的要求，而且也是對其他小股東的尊重。否則國有控股公司和國有獨資公司在決策形式上就沒有區(qū)別，不僅有體市場經濟規(guī)律，而且當公司由此而遭受經濟損失時，其他股東有向控股方股東提出賠償損失的權利。

董事會對總經理的監(jiān)督內容有：（l）公司經營計劃和投資方案的執(zhí)行情況；（2）年度財務預、決算的執(zhí)行情況；（3）目標責任制考核情況；（4）其他董事會制定的有關方案執(zhí)行情況。其監(jiān)督形式有：一是委托社會中介機構對公司進行審計；二是委托公司內部審計部門對財務部門進行審計監(jiān)督。在實際管理過程中，董事長直接干預總經理的正常管理工作的做法是錯誤的。

其次，控股方國有單位負責人、公司董事長（一般是控股方股權代表）和總經理之間不是上下級關系。依據公司法，控股方國有單位負責人和公司董事長之間是一種委托關系，即委托公司董事長代表國有單位在股東大會上和公司董事會上行使表決權；公司董事長和總經理之間應當說沒有直接關系。董事長的職責是召集和主持公司董事會，但董事長并不能代表董事會，總經理是向董事會負責，而不是向董事長負責。公司董事會和總經理之間是一種契約關系。在進行內部監(jiān)督過程中，弄清上述關系，有利于正確行使監(jiān)督權利，分清經濟責任。



三、對國有控股公司的日常監(jiān)督

由于作為委托人的國有控股單位與作為受托人的經營者在經營管理信息的獲取方面處于不對稱的狀態(tài)，為防止經營者操縱會計行為以提供虛假信息，委托人采取各種方式加強對公司經營管理信息的監(jiān)督是非常必要的。這種監(jiān)督是在所有權和經營權之間的一種權利制衡。

公司董事長應由國有控股單位委派，是公司法定代表人。根據會計法的規(guī)定，單位負責人對本單位的會計工作和財務會計報告的真實性、完整性負責。試想，如果對公司沒有有效的日常監(jiān)督措施，負責就沒有基礎。在實際工作中，作為國有控股單位對公司的日常監(jiān)督方式有：（l）委派財務總監(jiān)。其主要職責是對公司董事會所做出的各項重大經營管理決策、財務決策的合理、合法性進行監(jiān)督，對總經理執(zhí)行董事會決議的情況進行監(jiān)督，并有權對董事會、總經理做出的損害公司利益的行為予以糾正。這種監(jiān)督方法具有直接、及時和與公司經營管理措施同步，有利于及時發(fā)現問題的優(yōu)點，缺點是加大了監(jiān)督成本；（2）充分發(fā)揮公司監(jiān)事或監(jiān)事會的作用。根據公司法第54條的規(guī)定，監(jiān)事或監(jiān)事會有權檢查公司財務，并對董事、總經理執(zhí)行公司職務時的違法、違規(guī)、違反公司章程的行為以及損害公司利益的行為進行監(jiān)督和糾正。這種監(jiān)督方式的優(yōu)點是節(jié)約監(jiān)督成本，缺點是監(jiān)督具有滯后性。

四、對國有控股公司的內部審計監(jiān)督

控股方的國有單位對公司的內部審計是一種非常重要的監(jiān)督方法，與對公司的日常監(jiān)督相輔相成，互為補充，是檢查公司決策機制的有效性和執(zhí)行激勵機制的重要措施。其主要形式有年度審計、專題審計和任期審計：（1）年度審計的主要內容是針對股東會、董事會有關決議的執(zhí)行情況。目標管理責任制的完成情況、財務會計報告的真實性等，以檢查股東戰(zhàn)略方針的最終執(zhí)行情況。審計的對象不僅包括公司的經營管理活動，還應包括總經理、董事會的決策行為等；（2）專題審計的內容是針對某一重大經濟事項和股東會某一重大決議的執(zhí)行情況等所進行的專門審計；（3）任期審計是對公司董事長、總經理任期屆滿或免職、辭職、退休等事項前其任職期間公司資產、負債、損益的真實性、合法性和效益性等應負有的責任（包括直接責任和間接責任）進行的審計。在任期審計中應注意兩個方面：一是公司董事長、總經理根據公司法和公司章程以及相關的股東決議各自履行其職責情況；二是公司經濟效益狀況和發(fā)展?jié)摿?，這是出資方追求的最終目標。

總之，作為控股方的國有單位對公司的內部控制與監(jiān)督是多方位的。作為國有單位形成正確的投資、控制、激勵和監(jiān)督理念，建立有效的公司內部監(jiān)督制約機制是保證決策機制和激勵機制發(fā)揮作用的重要前提，從而保證國有資產的保值增值，促進國有控股公司健康發(fā)展。

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