經(jīng)過市城管局、糧食局、體育局和公用事業(yè)局長達(dá)半年多的試點(diǎn),長沙市人民政府率先出臺《長沙市人民政府行政問責(zé)制暫行辦法》,并將現(xiàn)任的市政府領(lǐng)導(dǎo)和下屬的職能部門、直屬機(jī)關(guān)、派出機(jī)關(guān)、事業(yè)單位及區(qū)、縣(市)的80余名行政一把手,都列為“對行政問責(zé)對象”,從2003年8月15日起正式全面實(shí)施行政問責(zé)制。

　　《暫行辦法》規(guī)定,長沙市人民政府對現(xiàn)任市政府領(lǐng)導(dǎo),市政府各職能部門、直屬機(jī)關(guān)、派出機(jī)關(guān)、直屬事業(yè)單位和各區(qū)、縣(市)政府行政主要負(fù)責(zé)人在所管轄的部門和工作范圍由于故意或者過失,不履行或者不正確履行法定職責(zé),以致影響行政秩序和行政效率,貽誤行政工作,或者損害行政管理相對人的合法權(quán)益,給行政機(jī)關(guān)造成不良影響和后果的行為,進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究。

　　《暫行辦法》規(guī)定,對行政問責(zé)對象的問責(zé),由市政府常務(wù)會議或市長、其他市政府領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)上級或同級黨委、政府或人大常務(wù)委員會的要求,或公民、法人和其他組織的檢舉、控告、投訴、新聞媒體曝光、工作考核評估結(jié)果以及實(shí)際工作情況提出;經(jīng)市人民政府責(zé)成有關(guān)部門進(jìn)行調(diào)查核實(shí),提出事實(shí)依據(jù),由市人民政府進(jìn)行責(zé)任追究。如行政問責(zé)的方式涉及有關(guān)規(guī)定和法定程序的,按有關(guān)規(guī)定和法定程序辦理。

　　《暫行辦法》規(guī)定,一旦行政人員工作出現(xiàn)失誤,或其主管的部門出現(xiàn)失職,長沙市人民政府將依據(jù)事件產(chǎn)生后果的大小,對行政人員實(shí)施七種不同的行政問責(zé),即責(zé)令做出書面檢查;取消當(dāng)年評優(yōu)評先資格;通報(bào)批評;誡勉;責(zé)令辭職;給予行政處分;法律法規(guī)規(guī)定的其他方式。并且,以上追究方式可以單獨(dú)適用或者合并適用。

　　《暫行辦法》還規(guī)定:市政府在作出行政問責(zé)處理決定之前,應(yīng)當(dāng)聽取行政問責(zé)當(dāng)事人的陳述和申辯。問責(zé)處理應(yīng)當(dāng)制作書面決定送達(dá)當(dāng)事人;處理決定應(yīng)當(dāng)說明錯(cuò)誤事實(shí)、處理理由和依據(jù),并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。行政問責(zé)當(dāng)事人對問責(zé)人處理決定不服的,可以自收到處理決定起15日內(nèi)向市人民政府申請復(fù)核。在復(fù)核期間,行政問責(zé)處理決定不停止執(zhí)行;復(fù)核中發(fā)現(xiàn)處理錯(cuò)誤,應(yīng)當(dāng)及時(shí)糾正。

　　[背景透視]

　　有學(xué)者曾言:“在中國當(dāng)官是最少風(fēng)險(xiǎn)的。”[1]究其原因,主要是在很長一段時(shí)間內(nèi),我國并沒有一套完備的行政責(zé)任制度,其主要表現(xiàn)是職位分類制度不完善、不科學(xué),行政官員的權(quán)力和責(zé)任不對等,尤其是責(zé)任主體不明確,責(zé)任歸屬不清晰,責(zé)任追究和責(zé)任處罰過程中非程序化和非理性的情感化現(xiàn)象比較嚴(yán)重,結(jié)果導(dǎo)致以下嚴(yán)重現(xiàn)象:

　　一是重權(quán)力輕責(zé)任。行政活動和行政過程主要表現(xiàn)為權(quán)力運(yùn)作的單向運(yùn)動模式,而行政責(zé)任僅僅是寫在文件上,或是掛在行政領(lǐng)導(dǎo)者的嘴邊上,一旦出現(xiàn)嚴(yán)重失誤,往往是輕描淡寫地作個(gè)檢討,或是抽象地分析客觀因素就過去了,很少有實(shí)質(zhì)性的追究和處罰,以至一些地方出現(xiàn)了一些“四拍”領(lǐng)導(dǎo):一拍腦門子就上一個(gè)項(xiàng)目,當(dāng)著領(lǐng)導(dǎo)拍胸脯山盟海誓能干好,出了問題拍大腿——“真沒想到”,然后拍屁股走人。

　　二是重態(tài)度輕處罰。傳統(tǒng)文化中就一直流行重教輕罰的觀念,體現(xiàn)出厚重的人情昧,反映在行政權(quán)力運(yùn)行過程中,便是情感化的責(zé)任追究和處罰方式,即強(qiáng)調(diào)客觀原因多一些而強(qiáng)調(diào)主觀原因少一些;強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人的認(rèn)錯(cuò)態(tài)度重要一些而對其處罰的力度則要輕一些;注重抽象的批評多一些而真正的追究和具體的處罰要少一些,其結(jié)果當(dāng)然是一些行政領(lǐng)導(dǎo)者發(fā)生重大失職行為時(shí),每每都能大事化小、小事化了而終究平安無事,在一些地方和部門中,行政權(quán)力實(shí)際上處于無責(zé)任、無風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)行的狀態(tài)。
　三是重過錯(cuò)處罰輕“無作為”處罰。由于行政責(zé)任未能與行政權(quán)力緊密地結(jié)合在一起,行政責(zé)任既不明了,也不確定,行政責(zé)任的追究只能退到最后的底線:過錯(cuò)處罰。事實(shí)上,過去我們主要是靠監(jiān)察部門按行政法規(guī)對行政官員進(jìn)行監(jiān)察處理,一般帶有法律法規(guī)的處罰性,犯有嚴(yán)重過錯(cuò)才處理,而對“無作為”但不犯錯(cuò)誤的行政官員則缺乏有效的約束力,“不求有功,但求無過”、“無過便是功”甚至成為很多人的“為官之道”。一些行政領(lǐng)導(dǎo)者隨心所欲,官僚主義、主觀主義和家長制作風(fēng)盛行,給黨和國家造成重大損失也若無其事,甚至還趾高氣揚(yáng):而另一些人則不思進(jìn)取,不求有功,但求無過,凡事隨大流,美其名曰人人負(fù)責(zé),實(shí)際上無人負(fù)責(zé),平平穩(wěn)穩(wěn)地工作,慢慢騰騰地升官。這兩種類型的“官”雖然“風(fēng)格”迥然,但其感覺卻是殊途同歸:“中國的官好做!”這種現(xiàn)象早已為我國的老百姓“千夫所指”而不堪容忍,正在建設(shè)和完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制更是迫切要求盡快從根本上根除這一現(xiàn)象。正是在這種情況下,行政問責(zé)制相繼在長沙、南京、成都和山東等地出臺了。

　　[理論分析]

　　行政問責(zé)制突出了行政管理中行政權(quán)力與行政責(zé)任一致的原則。這是行政管理活動的一個(gè)基本規(guī)律。行政管理中行政權(quán)力與行政責(zé)任一致的原則主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:(1)行政領(lǐng)導(dǎo)者的職責(zé)和其行政職位、行政職權(quán)是統(tǒng)一的。行政領(lǐng)導(dǎo)者要有行政職位,即行政領(lǐng)導(dǎo)者在國家行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中所處的法律地位和擔(dān)任的行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),這是行政領(lǐng)導(dǎo)行使職權(quán)、履行職責(zé)的前提。行政領(lǐng)導(dǎo)者要有行政職權(quán),即來自于行政職位的權(quán)力。它是由法律規(guī)定的權(quán)力。它是行政領(lǐng)導(dǎo)者履行職責(zé)的必要依據(jù)。行政領(lǐng)導(dǎo)者要履行行政領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。行政領(lǐng)導(dǎo)者在國家行政機(jī)關(guān)中處于一定的職位,具有一定的職權(quán),就要承擔(dān)國家委托的一定的工作任務(wù),并對國家負(fù)有責(zé)任,這就是行政領(lǐng)導(dǎo)者的行政領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)。(2)行政責(zé)任和行政權(quán)力是對等的、平衡的。

　　責(zé)任和權(quán)力是行政組織中兩個(gè)基本概念。行政責(zé)任是指國家行政機(jī)關(guān)在行政管理活動中應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)及其后果。行政權(quán)力是指國家賦予行政機(jī)關(guān)履行義務(wù)和完成行政任務(wù)的權(quán)力。在設(shè)置行政組織時(shí),既要明確規(guī)定每一管理層級及其職能部門的職責(zé)范圍,又要賦予其完成職責(zé)所應(yīng)有的行政管理權(quán)力。責(zé)任和權(quán)力必須是對等的、平衡的,即一個(gè)行政組織所承擔(dān)的責(zé)任越大,其擁有的行政權(quán)力則應(yīng)越大,如果有責(zé)無權(quán),或行政權(quán)力過小,行政人員的積極性、主動性和創(chuàng)造性就會受到束縛,也不可能承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任;反之,只有權(quán)力而沒有責(zé)任,就會造成濫用權(quán)力,以權(quán)謀私,瞎指揮,產(chǎn)生官僚主義等現(xiàn)象,給國家行政管理帶來損害。(3)

　　履行行政領(lǐng)導(dǎo)職責(zé),是行政領(lǐng)導(dǎo)者含義的實(shí)質(zhì)和核心。作為領(lǐng)導(dǎo)者,責(zé)任是第一位的,權(quán)力是第二位的。權(quán)力是盡責(zé)的手段,責(zé)任才是領(lǐng)導(dǎo)者的真正屬性。列寧指出:“管理的基本原則——一定的人對所管的一定工作完全負(fù)責(zé)。”[2](P554)行政領(lǐng)導(dǎo)者決不僅僅是掌權(quán)者、管人者,而首先是對自己的本職工作負(fù)責(zé),忠實(shí)地履行自己的職責(zé);以工作實(shí)績和貢獻(xiàn)來表明自己的責(zé)任心,表明自己對工作的勝任,否則就不是一個(gè)稱職的行政領(lǐng)導(dǎo)者。

　　行政問責(zé)制是政府實(shí)現(xiàn)其行政責(zé)任的一種自律或自我控制(admistrative self-regulation),即行政自律機(jī)制。所謂行政自律機(jī)制,是政府憑借自身的行政權(quán)力所建立起的一種內(nèi)部控制機(jī)制。從歷史上看,即使在簡單的政府體系之中,都存在著不同程度或形式的內(nèi)部約束的責(zé)任機(jī)制。在封建社會,也有“國王不能為非”(The King Can Do No Wrong)的普通法原則?，F(xiàn)代政府發(fā)展的一個(gè)共同特征便是其內(nèi)部控制機(jī)制比較發(fā)達(dá)、比較完備。這種內(nèi)部的控制機(jī)制,是維護(hù)政府體系賴以存在和發(fā)展的最低條件之一,它與政府其他負(fù)責(zé)控制機(jī)制(立法或司法控制)相比,具有一定優(yōu)勢,即監(jiān)控的廣泛性,它貫穿于政府行政活動的全過程。監(jiān)控的全面性,它覆蓋所有的行政行為;監(jiān)控的及時(shí)性和靈活性,政府對其自身的違法行為和不當(dāng)行為發(fā)覺最快,反映最迅速、直接;監(jiān)控的經(jīng)濟(jì)性,政府所承擔(dān)的監(jiān)控成本較小[3]。應(yīng)該說,行政問責(zé)制是一種與我國國情相適應(yīng)的政府行政自律機(jī)制。它將在實(shí)現(xiàn)政府行政責(zé)任方面起到積極而有效的作用。

　　行政問責(zé)制的實(shí)質(zhì)在于防止和阻止行政官員“濫用或誤用公共權(quán)力”,這是對行政責(zé)任的科學(xué)界定。為官就要做事。做什么事?怎樣做事?我們比較習(xí)慣的思維方式是“做好事,做更多的事”。這顯然是一種帶有濃厚的理想主義色彩的價(jià)值追求。從表面看,由此而形成的行政責(zé)任似乎無比的大,而實(shí)際上這種行政責(zé)任往往會因?yàn)榇蟮脽o人能夠承擔(dān)而變得事實(shí)上很小,也會因?yàn)槟：磺宥兊脤?shí)際上的極不確定,還會因?yàn)樘袷ザ兊萌A而不實(shí)、形同虛設(shè)。行政問責(zé)制是另一種思維方式,它的回答是“做應(yīng)該做的事,不要做壞事”。這種價(jià)值追求看起來定位很低,但卻是科學(xué)的。首先,從職位分類制度來看,它的本質(zhì)就在于要求處于不同層次、不同崗位上的行政官員“做應(yīng)該做的事,不做壞事”,只要這樣,整個(gè)行政系統(tǒng)才能發(fā)揮它的整體功能,完成其組織任務(wù);其次,從活動行為的可控性來看,“做好事、做更多的事”屬“無限可加”模型,變數(shù)很大,從管理學(xué)的角度來看,既缺乏可控性,也沒有可操作性。而“做應(yīng)該做的事,不做壞事”則屬“無加減”模型,變數(shù)很小,可控性和可操作性都很強(qiáng),孰優(yōu)孰劣,不僅明了,而且十分確定。以此作為價(jià)值追求的定位,我們才能對整個(gè)行政活動和行政過程實(shí)行有效的科學(xué)管理。我們當(dāng)然要追求卓越,但我們也只能理性地選擇這樣一種制度安排:先堅(jiān)守住“做應(yīng)該做的事,不做壞事”的底線,再向“做好事,做更多的事”遞進(jìn)。

　　行政問責(zé)制將著力強(qiáng)化“無功便是過”的新的為官之道。傳統(tǒng)的行政體制為何效率低下?主要有兩個(gè)方面的原因。從客觀上看,主要是傳統(tǒng)的行政體制缺乏真正的競爭機(jī)制,行政官員在工作中的能力和水平的競爭很難得到制度性的支持和肯定,其差異也很難體現(xiàn)出來,你好我也好,一團(tuán)和氣,行政體制對行政官員的約束只能向消極的方面傾斜,注重和強(qiáng)調(diào)過錯(cuò)處罰,久而久之,便形成了“無過便是功”的制度導(dǎo)向;從主觀上看,主要是很多行政官員消極地把“無為”作為自己的為官之道,信奉“木秀于林,風(fēng)必摧之;堆出于岸,流必湍之;行高于人,眾必非之”的傳統(tǒng)觀念,因循守舊,得過且過,不求有功,但求無過,凡事不是往前沖,而是環(huán)顧左右,只求穩(wěn)妥,安生立命。作為我國干部制度改革和行政體制建設(shè)的一項(xiàng)重大舉措,行政問責(zé)制的實(shí)施將從根本上迅速矯正這種被扭曲的“為官之道”,重構(gòu)行政官員健康的“功過觀”。行政問責(zé)制強(qiáng)調(diào)了權(quán)力與責(zé)任的對等性和不可分離性,強(qiáng)調(diào)了崗位職責(zé)作為約束、考核行政官員之標(biāo)準(zhǔn)的至上性和絕對性,并突出了主要領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)責(zé)任,以促使他們按照行政管理權(quán)限,層層實(shí)行問責(zé)制。行政問責(zé)制清清楚楚告訴了各級領(lǐng)導(dǎo)干部:為官就要做事,做事就要負(fù)責(zé)。行政官員不僅要克制自己不濫用權(quán)力,還必須清清楚楚地知道所肩負(fù)的重任,在工作中行動迅速,措施果斷,盡職盡責(zé)。否則將立刻面臨撤職罷官。無功便是過,“無作為”者必須下崗。隨著問責(zé)制成為一個(gè)制度化、經(jīng)?；目己顺绦?必將大大拉近市民與政府之間的距離,大大提升政府形象,加快推進(jìn)塑造出一個(gè)高效政府、誠信政府和責(zé)任政府。

　　參考文獻(xiàn):

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　　[2]　列寧全集(第36卷)[M]·北京:人民出版社,1985·

　　[3]　張成福·責(zé)任政府論[J]·中國人民大學(xué)學(xué)報(bào),2000,(2)·

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