一、日本災(zāi)害立法及災(zāi)害防御對策　

　　1．防災(zāi)法律制度與歷史災(zāi)害的關(guān)系

　　通過對日本災(zāi)害發(fā)生狀況及防災(zāi)減災(zāi)相關(guān)法成立過程的了解，可以清楚地知道，日本很多災(zāi)害對策的相關(guān)法律法規(guī)的頒布，大多是以某個(gè)時(shí)候發(fā)生的被害性災(zāi)害為契機(jī)的。二戰(zhàn)后，使日本防災(zāi)救災(zāi)法律建立的主要災(zāi)害很多。如1946年南海地震，該地震災(zāi)害暴露出了日本災(zāi)害救助、農(nóng)林水產(chǎn)設(shè)施災(zāi)后修復(fù)等方面的薄弱，所以在此后的1947年，日本頒布了災(zāi)害救助法；1950年頒布了農(nóng)林水產(chǎn)設(shè)施災(zāi)后修復(fù)事業(yè)費(fèi)國庫補(bǔ)助的暫定措施的相關(guān)法；1951年通過了公共土木設(shè)施災(zāi)后修復(fù)事業(yè)費(fèi)國庫負(fù)擔(dān)法。1959年發(fā)生的伊勢灣臺風(fēng)災(zāi)害后，日本于1960年頒布了治山治水緊急措施法；1961年頒布了日本災(zāi)害方面的根本大法——災(zāi)害對策基本法。1964年新瀉地震后，于1965年通過了地震保險(xiǎn)相關(guān)法等；1995年的阪神大震災(zāi)后，地震防災(zāi)對策特別措施法于1995年通過、同年修改了災(zāi)害對策基本法中的一部分內(nèi)容；1999年發(fā)生的核事故，促使了原子能災(zāi)害對策特別措施法的頒布。

　　2．防災(zāi)法律制度體系　

　　按照法律的內(nèi)容和性質(zhì)，可以將日本的災(zāi)害對策相關(guān)法律按基本法類、災(zāi)害預(yù)防和防災(zāi)規(guī)劃相關(guān)法類、災(zāi)害緊急對應(yīng)相關(guān)法類、災(zāi)后重建和復(fù)興法類、災(zāi)害管理組織法類等分成五大類型。其中在災(zāi)害基本法方面，主要頒布了災(zāi)害對策基本法、大規(guī)模地震對策特別措施法、原子能災(zāi)害對策特別措施法、石油基地等災(zāi)害防止法、海洋污染及海上災(zāi)害防止的相關(guān)法律、建筑標(biāo)準(zhǔn)法等。

　　災(zāi)害預(yù)防和救災(zāi)方面的法律法規(guī)包括了河流法、海岸法、防砂法、滑坡等防止法、陡壁崩塌等災(zāi)害防止等相關(guān)法、森林法、特殊土壤地帶災(zāi)害防止以及振興臨時(shí)措施法、地質(zhì)災(zāi)害警戒區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防止的推進(jìn)等相關(guān)法律、活火山對策特別措施法、大雪地帶對策特別措施法、地震防災(zāi)對策特別措施法、臺風(fēng)易發(fā)地帶災(zāi)害防止等相關(guān)特別措施法、促進(jìn)建筑物抗震加固等相關(guān)法、在密集地區(qū)建立防災(zāi)街區(qū)的促進(jìn)相關(guān)法、氣象業(yè)務(wù)法等。

　　災(zāi)害應(yīng)急方面則：消防法、防洪法、警察官職務(wù)執(zhí)行法、災(zāi)害救助法、傳染病預(yù)防法、水難救護(hù)法、道路法、航空法、電波法、廣播電視法、有線電器通信法、國際緊急援助隊(duì)派遣相關(guān)法等法規(guī)。

　　災(zāi)后重建和復(fù)興方面主要頒布有如下法律法規(guī)：特大災(zāi)害時(shí)特別財(cái)政援助等相關(guān)法律、防災(zāi)需要集體遷移，并促進(jìn)事業(yè)有關(guān)的國家財(cái)政上的特別措施等相關(guān)法、公共土木設(shè)施災(zāi)后修復(fù)事業(yè)費(fèi)國庫負(fù)擔(dān)法、農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)設(shè)施災(zāi)后修復(fù)事業(yè)費(fèi)國庫補(bǔ)助的暫定措施相關(guān)法、公立學(xué)校設(shè)施災(zāi)后修復(fù)事業(yè)費(fèi)國庫補(bǔ)助的暫定措施相關(guān)法、公營住宅法、對受自然災(zāi)害被害的農(nóng)林漁業(yè)經(jīng)營者資金貸款有關(guān)的暫定措施法、地震防災(zāi)對策強(qiáng)化地區(qū)地震對策緊急建設(shè)事業(yè)相關(guān)的國家財(cái)政上的特別措施法、鐵路軌道建設(shè)法、機(jī)場建設(shè)法、災(zāi)區(qū)城鎮(zhèn)復(fù)興特別措施法、災(zāi)區(qū)分類建筑物重建等相關(guān)的特別措施法、特定非常災(zāi)害的災(zāi)民的權(quán)利的保護(hù)等確保的特別措施相關(guān)法等。

　　災(zāi)害管理機(jī)構(gòu)和組織方面涉及的法律有以下六種：消防組織法、警察法、海上保安廳法、自衛(wèi)隊(duì)法、水害預(yù)防組織法、日本紅十字會法等。這給建立一個(gè)良好的災(zāi)害管理組織和機(jī)構(gòu)提供了法律保障和依據(jù)。

　　日本根據(jù)防災(zāi)救災(zāi)的不同階段特征，制定了與災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害緊急對應(yīng)、災(zāi)后重建等各自相關(guān)的法律法規(guī)。但這些法律全都包含在災(zāi)害對策基本法的法律范圍內(nèi)?！?

　　3．災(zāi)害對策基本法　

　　自然災(zāi)害的頻發(fā)，使得日本在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的同時(shí)不斷遭受各種災(zāi)害的打擊。正如前節(jié)介紹的那樣，為了使防災(zāi)減災(zāi)的各項(xiàng)措施和防災(zāi)事業(yè)得到落實(shí)，有效地減輕自然災(zāi)害的被害，日本政府很早就開始在災(zāi)害預(yù)防，災(zāi)害應(yīng)急以及災(zāi)后修復(fù)等與災(zāi)害相關(guān)的方面制定了許多相關(guān)法律和法規(guī)，用法律和法規(guī)的形式來確保災(zāi)害對策的實(shí)施。例如，在1880年，因東京銀座失火燒毀大量的建筑，日本頒布了煉瓦建筑令。這被認(rèn)為是日本近代防災(zāi)對策方面第一部法令。其后，在1894年大水災(zāi)之后，又分別于1896年制定了河流法、1897年頒布了防砂法和森林法。這三法構(gòu)成日本近現(xiàn)代的治山治水三法，對日本防沙治水事業(yè)起到了非常重要的作用。不過，這些法律大多是針對具體的災(zāi)害或事物而制定的，其內(nèi)容也都限定在所涉及具體災(zāi)害的領(lǐng)域范圍之內(nèi)，有很大的局限性。如1946年因發(fā)生南海地震，在救助等方面遭到很多從前沒有遇到的困難和問題，所以于1947年頒布了災(zāi)害救助法和消防組織法，1948年頒布了消防法，這主要是針對地震災(zāi)害時(shí)的救助以及地震火災(zāi)的消防問題而頒布的相關(guān)法規(guī)。由于這些法律沒有考慮與其他相關(guān)法律之間的相互關(guān)系，無論是災(zāi)前的預(yù)防措施的實(shí)施，還是在災(zāi)害發(fā)生時(shí)的災(zāi)害應(yīng)急搶險(xiǎn)，由于整個(gè)防災(zāi)措施和活動涉及到受災(zāi)地的各個(gè)領(lǐng)域，而相應(yīng)的防災(zāi)相關(guān)法比較單一，只適用于原有災(zāi)害
相關(guān)部分，不能適用于所有部門，這樣就造成各部門只能根據(jù)自己的判斷進(jìn)行相應(yīng)的防災(zāi)救災(zāi)活動，結(jié)果各領(lǐng)域所采取的防災(zāi)對策也就相當(dāng)分散，相互之間達(dá)不到應(yīng)有的協(xié)調(diào)，使得防災(zāi)對策的效果在行政上無法得到充分體現(xiàn)。

　　為了改變防災(zāi)體制上這種根本性的缺陷，使國家的整個(gè)災(zāi)害對策體系化、并達(dá)到有規(guī)劃地綜合性防災(zāi)的目的，日本政府在遭受伊勢灣臺風(fēng)巨大災(zāi)害后，吸取災(zāi)害對策過程中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，以伊勢灣臺風(fēng)災(zāi)害為契機(jī)，制定了這部災(zāi)害對策基本法。

　　災(zāi)害對策基本法既是所有與災(zāi)害有關(guān)法律法規(guī)的根本大法，又保留了原有的災(zāi)害對策相關(guān)法律和法規(guī)的完整性，并對原來法律的不足部分進(jìn)行必要的補(bǔ)充，有機(jī)地調(diào)整各法律法規(guī)的相互關(guān)系，所以，災(zāi)害對策基本法對于別的災(zāi)害相關(guān)法律又具有一般法的性質(zhì)。日本的災(zāi)害對策基本法是以災(zāi)害時(shí)為了保護(hù)日本國土以及國民的生命、財(cái)產(chǎn)為目的，通過國家、地方公共團(tuán)體及各種公共機(jī)關(guān)確立必要的防災(zāi)體制，明確各自的責(zé)任，同時(shí)，制定防災(zāi)規(guī)劃，并根據(jù)災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害應(yīng)急對策、災(zāi)后修復(fù)以及防災(zāi)相關(guān)的財(cái)政金融措施等必要的災(zāi)害對策的基本規(guī)定，推進(jìn)綜合性的有規(guī)劃性的防災(zāi)行政的建立，以達(dá)到社會秩序的維持和公共福利的確保。災(zāi)害對策基本法頒布后，日本的防災(zāi)事業(yè)有了飛速的發(fā)展。國家、社會、城市等在災(zāi)害的防御能力上得到了很大的強(qiáng)化，自然災(zāi)害造成的損失有了很大程度的減輕。　

　　日本的災(zāi)害對策基本法經(jīng)國會表決通過后于1961年10月31日頒布實(shí)施。災(zāi)害對策基本法頒布后，中央防災(zāi)會議根據(jù)實(shí)際應(yīng)用中遇到的各種各樣問題，特別是在經(jīng)歷了各種實(shí)際災(zāi)害對應(yīng)時(shí)獲得的寶貴經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，多次進(jìn)行了不同程度的修改。現(xiàn)在的災(zāi)害對策基本法是經(jīng)過23次的修改，成為這部包括總則、防災(zāi)相關(guān)組織、防災(zāi)規(guī)劃、災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害應(yīng)急對策、災(zāi)后修復(fù)、財(cái)政金融措施、災(zāi)害緊急事態(tài)、雜則等10大類117條法律條款和歷次修改后用以說明的附則在內(nèi)的較為完善的一部災(zāi)害救災(zāi)的基本大法。

　　為了減輕各種自然災(zāi)害和事故性災(zāi)害造成的損失，日本政府非常重視災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害應(yīng)急、災(zāi)后修復(fù)等災(zāi)害對策體制的建立。為了使防災(zāi)政策得到有效的實(shí)施，日本于1961年就頒布了國家防災(zāi)救災(zāi)方面的基本大法——災(zāi)害對策基本法，由中央防災(zāi)會議統(tǒng)一制定全國的防災(zāi)規(guī)劃和各種防災(zāi)制度。按照災(zāi)害對策基本法制定防災(zāi)基本規(guī)劃和地區(qū)防災(zāi)規(guī)劃、防災(zāi)業(yè)務(wù)規(guī)劃。除了進(jìn)行各種與災(zāi)害相關(guān)的研究、開發(fā)以外，日本每年要撥出大量的財(cái)政預(yù)算來按照防災(zāi)規(guī)劃的內(nèi)容進(jìn)行災(zāi)害的預(yù)防、災(zāi)害緊急對應(yīng)以及災(zāi)后修復(fù)復(fù)興事業(yè)。通過幾十年的災(zāi)害對策的實(shí)施，日本建立起了一套較為完整的災(zāi)害機(jī)理研究、災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害緊急對災(zāi)后修復(fù)、復(fù)興的體制。防災(zāi)預(yù)算在財(cái)政預(yù)算中始終保持在6%左右。而在阪神大地震的1995年防災(zāi)財(cái)政支出更高達(dá)7兆5千4百億日元（約合630億美元），占當(dāng)年財(cái)政預(yù)算的9.7%。由此可見，日本政府在防災(zāi)救災(zāi)方面投入了大量財(cái)力和物力。

　　日本的防災(zāi)事業(yè)包括防災(zāi)科學(xué)技術(shù)研究，災(zāi)害預(yù)防事業(yè)，水土保護(hù)和災(zāi)后修復(fù)四個(gè)方面。在防災(zāi)預(yù)算中防災(zāi)科學(xué)技術(shù)研究費(fèi)保持在1.5%左右，并有逐年上升的趨勢，到2000年已經(jīng)占防災(zāi)預(yù)算的1.8%。這顯示了防災(zāi)方面的科學(xué)技術(shù)研究的重要性?！?

　　4．災(zāi)害預(yù)防對策的現(xiàn)狀　

　　日本在防災(zāi)基礎(chǔ)研究方面一直投入大量的財(cái)政預(yù)算。防災(zāi)研究開發(fā)主要加強(qiáng)災(zāi)害發(fā)生機(jī)理及災(zāi)害預(yù)防的基礎(chǔ)科學(xué)研究，一方面對災(zāi)害發(fā)生機(jī)理進(jìn)行調(diào)查研究，并建立了一套完整的各種災(zāi)害的基礎(chǔ)資料和數(shù)據(jù)庫；另一方面，投入了大量的財(cái)力進(jìn)行防災(zāi)技術(shù)的開發(fā)和研究。比如，災(zāi)害預(yù)報(bào)的研究，災(zāi)害情報(bào)傳輸技術(shù)的開發(fā)、災(zāi)害管理技術(shù)的開發(fā)研究等。尤其重視高科技在防災(zāi)救災(zāi)方面的應(yīng)用研究。日本現(xiàn)在已經(jīng)建立起一套完整的防災(zāi)救災(zāi)科學(xué)技術(shù)研究體系，除了國家防災(zāi)科學(xué)技術(shù)研究所負(fù)責(zé)對各種災(zāi)害機(jī)理等研究外，主要大學(xué)等都設(shè)立了與防災(zāi)有關(guān)的學(xué)科和專業(yè)，學(xué)校在培養(yǎng)防災(zāi)專業(yè)人才的同時(shí)，也加強(qiáng)防災(zāi)救災(zāi)相關(guān)技術(shù)開發(fā)研究。除了基礎(chǔ)和綜合性防災(zāi)科學(xué)研究外，日本政府還投入大量的人力物力進(jìn)行下列防災(zāi)尖端技術(shù)的研究開發(fā)。主要研究開發(fā)項(xiàng)目包含如下九大方面：

　　其一，異常自然現(xiàn)象的發(fā)生機(jī)理。對大規(guī)模地震、火山爆發(fā)；異常的暴雨；異常枯水等自然現(xiàn)象的發(fā)生機(jī)理研究及預(yù)測技術(shù)的開發(fā)研究。包括地球溫暖化的相關(guān)研究、成層圈的變動研究、熱帶林變動的相關(guān)研究、海底地震綜合觀測系統(tǒng)的開發(fā)、地震綜合尖端技術(shù)研究、地震發(fā)生機(jī)理的研究、降雨災(zāi)害防止的相關(guān)研究、火山爆發(fā)的預(yù)防及防災(zāi)相關(guān)研究等大型研究項(xiàng)目的開發(fā)研究。

　　其二，災(zāi)害時(shí)立即對應(yīng)系統(tǒng)（防災(zāi)IT，救急系統(tǒng)等）。災(zāi)害或事故發(fā)生時(shí)，使被害最小化的迅速對應(yīng)急救系統(tǒng)的開發(fā)研究。包括災(zāi)害應(yīng)急指揮系統(tǒng)的開發(fā)建設(shè)、三維GIS的地理情報(bào)解析系統(tǒng)的開發(fā)研究等。

　　其三，過都市圈的巨大災(zāi)害的減災(zāi)對策。在過密集的大都市圈發(fā)生異常自然災(zāi)害時(shí)，減災(zāi)技術(shù)、迅速修復(fù)復(fù)興對策以及自助公助的支援系統(tǒng)的開發(fā)研究。包括大地震火災(zāi)時(shí)街區(qū)火災(zāi)蔓延性狀的相關(guān)研究、住宅火災(zāi)綜合監(jiān)視系統(tǒng)的開發(fā)研究等。

　　其四，中樞機(jī)能以及文化財(cái)產(chǎn)的防護(hù)系統(tǒng)。社會和經(jīng)濟(jì)活動樞紐的防災(zāi)性的提高、文化財(cái)產(chǎn)、科學(xué)技術(shù)研究基地等資產(chǎn)的防護(hù)系統(tǒng)的開發(fā)研究。

　　其五，超高度防災(zāi)支援系統(tǒng)。有關(guān)宇宙和上空的高精度觀測、通信技術(shù)、移動機(jī)械、高機(jī)動性輸送機(jī)械、防災(zāi)救命機(jī)器人等新一代防災(zāi)支援系統(tǒng)的開發(fā)。包括針對災(zāi)害的人造衛(wèi)星利用技術(shù)的相關(guān)研究、利用衛(wèi)星雷達(dá)的災(zāi)害、地球環(huán)境變動的觀測研究。

　　其六，高度化道路交通系統(tǒng)（ITS）。災(zāi)害發(fā)生以及災(zāi)后重建時(shí)，效率化的人流和物流的支援系統(tǒng)；交通事故消減的支援系統(tǒng)的開發(fā)，包括災(zāi)害時(shí)道路交通受災(zāi)狀況評價(jià)系統(tǒng)開發(fā)研究。

　　其七，陸?？战煌ò踩珜Σ?。對應(yīng)于陸?？盏慕煌ㄐ枨?、特性的變化和交通量增加的安全對策。

　　其八，社會基礎(chǔ)設(shè)施老化對策。因社會基礎(chǔ)設(shè)施老化而發(fā)生事故災(zāi)害的防止，努力建成一個(gè)防災(zāi)性能強(qiáng)的現(xiàn)代化社會體系結(jié)構(gòu)。主要包括社區(qū)建設(shè)及其防災(zāi)性能的評價(jià)方法及對策技術(shù)的開發(fā)研究、社會變化與城市發(fā)展及城市規(guī)劃關(guān)系研究等。

　　其九，有害危險(xiǎn)物、犯罪對應(yīng)等安全對策。加強(qiáng)危險(xiǎn)物的管理對策、減少犯罪等安全對策，如何建立一個(gè)安全的社會體系等相關(guān)研究。主要包括漏油事故的防止、大型油回收裝置的開發(fā)研究、爆炸防止的相關(guān)研究、危險(xiǎn)物的判定試驗(yàn)法的相關(guān)研究、危險(xiǎn)物災(zāi)害等情報(bào)支援系統(tǒng)的開發(fā)研究、核電站安全的相關(guān)研究等?！?

　　災(zāi)害預(yù)防是災(zāi)害對策中最基礎(chǔ)的重要組成部分。日本在經(jīng)歷各種災(zāi)害的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)后，非常重視災(zāi)害預(yù)防工作。在災(zāi)害對策基本法中對災(zāi)害的預(yù)防作了詳細(xì)的規(guī)定，并對國家、集體和個(gè)人的災(zāi)害預(yù)防責(zé)任作了明確的規(guī)定。日本的災(zāi)害預(yù)防對策主要從防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施的建立、水土保護(hù)工程、防災(zāi)教育和防災(zāi)訓(xùn)練諸方面展開的。為了快速有效地進(jìn)行防災(zāi)活動，首先必須建立一套完整的防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施。日本目前積極建立氣象衛(wèi)星、氣象雷達(dá)、地震計(jì)等觀測儀器、消防器材、儲水槽、發(fā)電機(jī)等災(zāi)害應(yīng)急對策用的器材；加強(qiáng)了緊急情報(bào)聯(lián)絡(luò)等通信和放送設(shè)施、直升飛機(jī)、船舶、車輛等輸送設(shè)備、避難設(shè)施和災(zāi)害對策本部設(shè)施的建立。與此同時(shí)，日本政府不斷強(qiáng)化建筑物的不燃化推進(jìn)運(yùn)動，避難場地和避難路徑的規(guī)劃和建設(shè)、防災(zāi)定點(diǎn)設(shè)施等的建設(shè)。另外，大城市中為了加強(qiáng)地震災(zāi)害的預(yù)防，除了上述項(xiàng)目以外，還加強(qiáng)了防災(zāi)綠地的建設(shè)、已有建筑物的抗震診斷及抗震加固的推廣、公共設(shè)施的檢修、生命線工程的抗震化等災(zāi)害預(yù)防對策。

　　二、日本《災(zāi)害對策基本法》規(guī)定的防災(zāi)規(guī)劃與防災(zāi)行政　

《災(zāi)害對策基本法》既是與所有災(zāi)害有關(guān)法律法規(guī)相關(guān)的根本大法，又保留了原有災(zāi)害對策的完整性，并從綜合減災(zāi)意義與對原有法律的不足予以必要補(bǔ)充，有機(jī)地調(diào)整了各法律法規(guī)的相互關(guān)系?！稙?zāi)害對策基本法》的建立使得涉及災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害緊急對應(yīng)、災(zāi)后重復(fù)等各種防災(zāi)活動都有了法律依據(jù)，同時(shí)明確了機(jī)關(guān)團(tuán)體、個(gè)人必須承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任。由于，《災(zāi)害對策基本法》有統(tǒng)一的體制（法的體系和組織體系），使得防災(zāi)活動更有效率和更規(guī)范化。細(xì)讀日本《災(zāi)害對策基本法》會發(fā)現(xiàn)其的四大特征：

　　1．防災(zāi)責(zé)任的明確化。所謂防災(zāi)行政責(zé)任，指防災(zāi)體制的建立必須依靠國家、社會團(tuán)體和全體公眾的共同努力所體現(xiàn)的五大責(zé)任：⑴國家的防災(zāi)責(zé)任，它是整個(gè)防災(zāi)法規(guī)和防災(zāi)對策的制定者和實(shí)行者，所以《災(zāi)害對策基本法》中明確說明，災(zāi)害中保護(hù)國民的生命財(cái)產(chǎn)安全和國土的完整是國家的使命，國家有責(zé)任采取各種行政措施并進(jìn)行有效的災(zāi)害預(yù)防使各種災(zāi)害損失降低到最小。規(guī)定了國家的防災(zāi)規(guī)劃和政策由中央防災(zāi)會議負(fù)責(zé)制定實(shí)施，同時(shí)要求組成以內(nèi)閣總理大臣為會長的中央防災(zāi)會議組織、非常災(zāi)害對策本部的設(shè)置等責(zé)任；⑵都道府縣政府的責(zé)任義務(wù)。必須在獲得相關(guān)機(jī)關(guān)和其它地方公共團(tuán)體協(xié)助的基礎(chǔ)上，根據(jù)防災(zāi)基本規(guī)劃的基本內(nèi)容，制定適合本區(qū)域的防災(zāi)規(guī)劃，并負(fù)責(zé)各種防災(zāi)事務(wù)的綜合調(diào)整；⑶市街村的責(zé)任義務(wù)；⑷公共機(jī)關(guān)的責(zé)任；⑸公民的責(zé)任?！稙?zāi)害對策基本法》還規(guī)定了地方公共團(tuán)體、區(qū)域內(nèi)的公共團(tuán)體、防災(zāi)重要設(shè)施的管理者、普通市民在防災(zāi)上的責(zé)任如防災(zāi)功臣的表彰、違反法律的懲罰。

　　2．綜合性防災(zāi)行政的推進(jìn)。各級政府均依據(jù)各自的防災(zāi)法規(guī)法律或單一災(zāi)種的預(yù)防規(guī)劃推進(jìn)防災(zāi)事業(yè)?！稙?zāi)害對策基本法》要求各級政府制定能夠應(yīng)對各類災(zāi)害的綜合性防災(zāi)規(guī)劃，并要通過行政手段協(xié)調(diào)各部門、各系統(tǒng)間的關(guān)系，因此只有《災(zāi)害對策基本法》的頒布，才能實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)綜合性防災(zāi)行政體制的建立。

　　3．規(guī)劃性防災(zāi)行政的建立。日本《災(zāi)害對策基本法》中規(guī)定國家要成立中央防災(zāi)會議，并由中央防災(zāi)會議制定全國的防災(zāi)基本規(guī)劃，同時(shí)規(guī)定各地方政府和公共事業(yè)團(tuán)體必須制定各自的地區(qū)防災(zāi)規(guī)劃和防災(zāi)專項(xiàng)規(guī)劃?，F(xiàn)在日本全國的防災(zāi)減災(zāi)工作已納入各級政府的行政規(guī)劃之中，從而形成了科學(xué)有效的防災(zāi)行政體制。

　　4．建立起巨災(zāi)的財(cái)政援助體系。《災(zāi)害對策基本法》對災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害應(yīng)急、災(zāi)后重建等防災(zāi)事業(yè)所需費(fèi)用，國
家和地方政府應(yīng)如何負(fù)擔(dān)，國家的災(zāi)害補(bǔ)助方式等都作出了預(yù)先的明確規(guī)定。對災(zāi)害按危害等級的風(fēng)險(xiǎn)性作了具體的經(jīng)濟(jì)與保險(xiǎn)的保障規(guī)定。

　　根據(jù)國家《災(zāi)害對策基本法》第14條和《東京都防災(zāi)會議條例》，設(shè)立東京都防災(zāi)會議（常設(shè)機(jī)構(gòu)），作為東京都防災(zāi)行政的最高決策機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)直屬知事，知事任會長，國家的地方行政機(jī)關(guān)、公共機(jī)構(gòu)、地方公共機(jī)構(gòu)、都以及區(qū)市町村等的職員或代表組成的?，F(xiàn)在的委員會成員有62人，分別是指定地方行政機(jī)構(gòu)14人，陸上自衛(wèi)隊(duì)1人，都教育委員會1人，警視廳1人，知事的各部門21人，消防機(jī)構(gòu)及區(qū)市町村5人，指定公共機(jī)關(guān)和指定地方公共機(jī)關(guān)19人。委員會的主要目的是制定或修改東京都地區(qū)防災(zāi)規(guī)劃和推進(jìn)規(guī)劃的實(shí)施。根據(jù)有關(guān)防災(zāi)方面的專業(yè)調(diào)研需要，設(shè)立專業(yè)委員，邀請學(xué)識豐富有經(jīng)驗(yàn)的人擔(dān)任。委員會下設(shè)干事會和部會。干事會現(xiàn)有61人，主要是個(gè)部門的實(shí)際業(yè)務(wù)操作者。部會有地震部會、火山部會、風(fēng)水災(zāi)部會。

　　日本的市、區(qū)、街、村級地方政府是制定災(zāi)害預(yù)防、緊急救災(zāi)對策、災(zāi)后修復(fù)復(fù)興等防災(zāi)規(guī)劃、防災(zāi)政策的最基層行政機(jī)關(guān)。基層政府針對于地震、海嘯、洪水、臺風(fēng)、滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害以及各種事故性災(zāi)害，按照“調(diào)查、災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害減輕”等三大軸心進(jìn)行各種防災(zāi)規(guī)劃、防災(zāi)事業(yè)，以使災(zāi)害的被害最小化，從而最終達(dá)到人民生命財(cái)產(chǎn)不受災(zāi)害的損害的根本目的。日本地方行政機(jī)關(guān)防災(zāi)活動和防災(zāi)管理的流程中：

　　(1) 災(zāi)害調(diào)查：地方政府為了確保居民生命財(cái)產(chǎn)免受損失，必須調(diào)查行政區(qū)內(nèi)的地質(zhì)條件、對區(qū)內(nèi)的民用建筑和公共設(shè)施進(jìn)行抗震性能評價(jià)，并進(jìn)行綜合的災(zāi)害預(yù)測預(yù)報(bào)，以達(dá)到有效的把握地區(qū)內(nèi)災(zāi)害的薄弱環(huán)節(jié)。

　　(2) 災(zāi)害預(yù)防工程(硬件工程)：在對地區(qū)的災(zāi)害預(yù)測和評價(jià)的基礎(chǔ)上，對各種薄弱設(shè)施和建筑進(jìn)行抗震加固、河流治理等災(zāi)害防御工程。加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

　　(3) 災(zāi)害減輕事業(yè)(軟件工程)：加強(qiáng)防災(zāi)的社會工程建設(shè)。對居民進(jìn)行各種防災(zāi)教育、防災(zāi)訓(xùn)練；開發(fā)綜合性的防災(zāi)情報(bào)系統(tǒng)，使民眾不僅事先知道自己所在地區(qū)可能會發(fā)生什么樣的災(zāi)害，而且，知道在災(zāi)害發(fā)生前和災(zāi)害發(fā)生時(shí)，應(yīng)該如何對應(yīng)，才能確保自己受害最小。

　　災(zāi)害行政管理支援系統(tǒng)就是為地方行政機(jī)關(guān)進(jìn)行日常災(zāi)害管理、災(zāi)害緊急對應(yīng)、災(zāi)后重建提供決策支援的輔助系統(tǒng)。災(zāi)害對策支援系統(tǒng)是指行政機(jī)關(guān)通過對被害狀況、避難場所的運(yùn)營狀況、災(zāi)害對策本部的通報(bào)內(nèi)容、災(zāi)害對策班子的活動狀況等情報(bào)的迅速收集、傳達(dá)，達(dá)到使政府的災(zāi)害對策效率化、情報(bào)共有化的目的而開發(fā)的災(zāi)害對策支援系統(tǒng)。這種災(zāi)害對策支援系統(tǒng)是以處在災(zāi)害對策第一線的市街村的地方政府為對象，從平常時(shí)期、災(zāi)害后的初動對應(yīng)期、到災(zāi)后修復(fù)復(fù)興的整個(gè)對應(yīng)過程的支援系統(tǒng)。該系統(tǒng)具有以下特征：

　　(1) 從平常時(shí)期(通過防災(zāi)訓(xùn)練、防災(zāi)地圖的公開，提高大眾的防災(zāi)意識)到災(zāi)害時(shí)期(預(yù)見的災(zāi)害情報(bào)的空白期的政府防災(zāi)對策的初期對應(yīng)到災(zāi)后的生活重建、災(zāi)后復(fù)興)的過程，災(zāi)害相關(guān)的管理對應(yīng)系統(tǒng)；

　　(2) 為災(zāi)害對策方案確定的支援系統(tǒng)，具有對各種情報(bào)的綜合化、高度化、公有化，能簡便地收集和提供情報(bào)；

　　(3) 使用已經(jīng)建立的情報(bào)設(shè)施，可以大幅度地降低成本(運(yùn)營費(fèi)用)；

　　(4) 使用ID管理系統(tǒng)，災(zāi)害對策本部可以設(shè)置任何認(rèn)為安全的地方。而且，即使在災(zāi)害對策本部的設(shè)施被損毀的情況下，通過網(wǎng)絡(luò)，可以確保同樣的機(jī)能?！?

　　三、東京都防災(zāi)規(guī)劃要點(diǎn)及災(zāi)變應(yīng)急體系　

　　1．東京都防災(zāi)規(guī)劃內(nèi)容要點(diǎn)　

　　東京是世界級的綜合性現(xiàn)代化國際大都市。東京不僅在日本和首都圈，而且在世界經(jīng)濟(jì)上，具有重要的地位。為了適應(yīng)國際都市建設(shè)的城市、都民、行政改革、公共服務(wù)多樣化以及改善現(xiàn)有防災(zāi)管理體系等方面的要求，東京于2003年4月建立了知事直管型危機(jī)管理體制，設(shè)置局長級的“危機(jī)管理總監(jiān)”，改組災(zāi)害對策部，成立綜合減災(zāi)部，建立一個(gè)面對各種各樣的危機(jī)全政府機(jī)構(gòu)統(tǒng)一應(yīng)對體制。東京與日本一樣，積累了戰(zhàn)后50多年的防災(zāi)減災(zāi)經(jīng)驗(yàn)，無論在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，還是政府的危機(jī)管理機(jī)制和能力，甚至市民的意識，都發(fā)展到相當(dāng)高的水平。地鐵沙林事件、防止NBC恐怖對策、世界杯足球賽東京都危機(jī)管理的對應(yīng)過程等，充分顯示了東京城市危機(jī)管理在制度建設(shè)、機(jī)構(gòu)建設(shè)等各個(gè)方面的成熟與先進(jìn)程度。

　　東京都的危機(jī)管理規(guī)劃體系，基本上以原有的防災(zāi)規(guī)劃為基礎(chǔ)，有綜合防災(zāi)規(guī)劃、健康保健等專項(xiàng)部門規(guī)劃以及各部門規(guī)劃中的防災(zāi)、安全、應(yīng)急的規(guī)劃等。根據(jù)國家的《災(zāi)害對策基本法》第40條第1項(xiàng)，東京都政府召開“東京都防災(zāi)會議”制定地方防災(zāi)規(guī)劃，每年必須討論規(guī)劃內(nèi)容，在必要的時(shí)候進(jìn)行修改。規(guī)劃的目的是：都政府、區(qū)市村町、指定地方行政機(jī)構(gòu)、指定公共機(jī)關(guān)、指定地方公共機(jī)關(guān)等防災(zāi)機(jī)構(gòu)發(fā)揮各自擁有的全部功能，通過進(jìn)行關(guān)于都地區(qū)發(fā)生的震災(zāi)、風(fēng)水災(zāi)等災(zāi)害的預(yù)防、實(shí)施應(yīng)急對策和進(jìn)行災(zāi)后恢復(fù)重建，來保護(hù)居民的生命、身體和財(cái)產(chǎn)。東京都防災(zāi)規(guī)劃在1963年制定，分為《震災(zāi)篇》和《火山與風(fēng)災(zāi)水災(zāi)篇》?！痘鹕脚c風(fēng)災(zāi)水災(zāi)篇》不斷被補(bǔ)充和細(xì)化，現(xiàn)在有《風(fēng)水災(zāi)害對策規(guī)劃》、《火山災(zāi)害對策規(guī)劃》、《大規(guī)模事故等對策規(guī)劃》、《原子能災(zāi)害對策規(guī)劃》等。

　　《震災(zāi)篇》在1973年8月從《火山與風(fēng)災(zāi)水災(zāi)篇》分離出來的，到2003年5月經(jīng)過了11次修改。2003年的修改重點(diǎn)主要是：⑴ 作為促進(jìn)攜手合作和都民共同行動的措施，增添了確保志愿者活動基地的內(nèi)容；⑵ 作為促進(jìn)區(qū)域合作，在臨海地區(qū)建設(shè)“主干防災(zāi)基地”以及有效使用方法；⑶ 作為危機(jī)管理和強(qiáng)化首次出動的機(jī)制，新增了包括設(shè)置危機(jī)管理總監(jiān)、強(qiáng)化信息統(tǒng)管部門等在內(nèi)的綜合防災(zāi)部的改組內(nèi)容。

　　2002年《火山與風(fēng)災(zāi)水災(zāi)篇》的修改重點(diǎn)主要是：⑴ 新增地下空間的進(jìn)水對策和城市型水災(zāi)對策的內(nèi)容；⑵ 關(guān)于大規(guī)模事故等，修改原油泄漏事故對策和增加NBC恐怖對策；⑶ 增加原子能災(zāi)害對策。

　　《大規(guī)模事故等對策規(guī)劃》有總則、災(zāi)害預(yù)防規(guī)劃、災(zāi)害應(yīng)急和災(zāi)后恢復(fù)三部分構(gòu)成的。總則有規(guī)劃的方針、市區(qū)等的概況、危險(xiǎn)物設(shè)施的概況、交通等的現(xiàn)狀；災(zāi)害預(yù)防規(guī)劃包括火災(zāi)預(yù)防對策、危險(xiǎn)品事故對策、大規(guī)模事故對策、訓(xùn)練以及防災(zāi)知識的普及、都民等防災(zāi)行動能力的提高。災(zāi)害應(yīng)急和災(zāi)后恢復(fù)包括應(yīng)急活動體制、信息的收集和傳遞、災(zāi)害救助法的適用、相互協(xié)作和派遣的請求救援、消防活動、危險(xiǎn)品事故的應(yīng)急對策、大規(guī)模事故的應(yīng)急對策、警備和交通管制、避難計(jì)劃、救助和急救計(jì)劃、救援和救護(hù)計(jì)劃、安定民生的緊急計(jì)劃、城市設(shè)施的恢復(fù)計(jì)劃。

　　根據(jù)地區(qū)防災(zāi)基本規(guī)劃，東京都還制定了具體落實(shí)行政業(yè)務(wù)和公共投資項(xiàng)目的計(jì)劃——“東京都震災(zāi)對策事業(yè)3年計(jì)劃”。該計(jì)劃是2002年制定的，其目的是為了實(shí)現(xiàn)《東京構(gòu)想2000》中明確指出的基本目標(biāo)“建設(shè)使都民能安心居住的城市”，保護(hù)都民以及聚集在東京的人們的生命、身體和財(cái)產(chǎn)，明確都必須實(shí)話的防震抗災(zāi)對策的整體布局和各項(xiàng)政策措施的具體目標(biāo)和方向。計(jì)劃制定的基本方針是：⑴ 吸取阪神大地震那樣的城市直下型地震的教訓(xùn)，綜合總結(jié)至今為止的防災(zāi)對策、科技信息發(fā)展以及社會經(jīng)濟(jì)的變化，與《東京構(gòu)想2000》相整合；⑵ 把危機(jī)管理作為重點(diǎn)，在警察、消防、自衛(wèi)隊(duì)等防災(zāi)機(jī)構(gòu)的攜手合作下，加強(qiáng)和完善政府初次出動機(jī)制；⑶ 通過八都縣市的區(qū)域合作促進(jìn)相互支援體制的建設(shè)，把首都圈作為整體努力提高其防災(zāi)應(yīng)對能力；⑷ 根據(jù)緊急程度，重要性和實(shí)效性，明確項(xiàng)目實(shí)施的年度目標(biāo)，成為一個(gè)更富有實(shí)踐性的計(jì)劃。

　　東京都健康醫(yī)療計(jì)劃。在計(jì)劃中，提出了要加強(qiáng)健康危機(jī)管理體制，主要是：⑴ 確保食品和飲用水的安全；⑵ 對醫(yī)藥品等的監(jiān)視和指導(dǎo)以及健康食品對策；⑶ 防止亂用藥物對策和推進(jìn)以藥品的適當(dāng)使用；⑷ 結(jié)合感染癥對策；⑸ 健康危機(jī)發(fā)生時(shí)的應(yīng)對等?！?

　　2．東京都災(zāi)變危機(jī)應(yīng)急體系　

　　在東京都，根據(jù)國家法律和地方條例等，東京都可以設(shè)立災(zāi)害對策本部、應(yīng)急對策本部/地震災(zāi)害警戒本部和震災(zāi)恢復(fù)本部這四種指揮部。地震災(zāi)害警戒本部是日本認(rèn)為唯一可以預(yù)測的東海大地震將要發(fā)生時(shí)和發(fā)生后設(shè)立的。應(yīng)急對策本部主要在發(fā)出暴風(fēng)雨、大雨、海嘯、高潮、洪水警報(bào)等時(shí)候設(shè)立的。當(dāng)?shù)囟挤秶鷥?nèi)發(fā)生大規(guī)模災(zāi)害或有發(fā)生災(zāi)害的危險(xiǎn)的情況下，根據(jù)國家的《災(zāi)害對策基本法》第23條和《東京都災(zāi)害對策本部條例》以及實(shí)施規(guī)則，設(shè)立“東京都災(zāi)害對策本部”（總指揮部），知縣為本總長，進(jìn)行災(zāi)害對策活動。災(zāi)害時(shí)的啟動期到應(yīng)急和恢復(fù)活動時(shí)間系列安排，以地震為例如下：

　　① 災(zāi)害發(fā)生之前主要工作是：災(zāi)害預(yù)報(bào)的發(fā)布和傳遞、海嘯信息的收集和傳遞。

　　② 災(zāi)害發(fā)生時(shí)至3小時(shí)之內(nèi)：召集職員、設(shè)立災(zāi)害對策本部、收集受害損失信息、向都民通報(bào)和信息披露、請求播放和報(bào)道、請求自衛(wèi)隊(duì)救援、消防活動、對危險(xiǎn)物設(shè)施等采取應(yīng)急措施、防水、誘導(dǎo)居民避難、警備、實(shí)施交通限制和管制、救助和急救、收集和傳達(dá)醫(yī)療信息。

　?、?災(zāi)后3～6小時(shí)之間：設(shè)立避難場所、派遣醫(yī)療救護(hù)班、確保藥品和醫(yī)療器材。

　　④ 災(zāi)后6～12小時(shí)之間：請求相互救援、清除緊急運(yùn)輸?shù)缆飞系恼系K物，確保運(yùn)送車輛、運(yùn)送受傷者、開展保健活動。

　?、?災(zāi)后12～24小時(shí)之間：適用《災(zāi)害救助法》、對市政生命線設(shè)施采取應(yīng)急和恢復(fù)對策、對公共設(shè)施采取應(yīng)急和恢復(fù)對策。

　?、?災(zāi)后24～48小時(shí)之間：供應(yīng)儲備物品、調(diào)配運(yùn)送回家困難者替代交通工具。

　?、?災(zāi)后48～72小時(shí)之間：供應(yīng)生活必需品、開設(shè)受災(zāi)者生活咨詢窗口。

　　⑧ 災(zāi)后72小時(shí)之后：作伙食、處理遺體、處理垃圾、糞尿、廢墟、采取應(yīng)急住宅措施、發(fā)放災(zāi)害慰問金和災(zāi)害救援資金貸款、分配捐款和捐物、指定嚴(yán)重災(zāi)害。

　?、?東京都災(zāi)害聯(lián)絡(luò)系統(tǒng)

　　根據(jù)《災(zāi)害對策基本法》第8條第2項(xiàng)第4款、《東京都震災(zāi)對策條例》第45條、《東京都防災(zāi)行政無線基本規(guī)劃》和《東京都防災(zāi)行政無線局的管理和運(yùn)轉(zhuǎn)綱領(lǐng)》，除了有線系統(tǒng)之外，為了防止在災(zāi)害發(fā)生后有線通信被中斷的問題，東京都建有防災(zāi)行政無線通信系統(tǒng)。這套系統(tǒng)包括國家主干的消防防災(zāi)無線和東京都防災(zāi)行政無線。消防防災(zāi)無線是總務(wù)省消防廳與都道府縣之間為收集大地震等災(zāi)害的信息而建設(shè)的，1979年開始在電話系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，裝設(shè)了傳真系統(tǒng)。












　　東京都災(zāi)害聯(lián)絡(luò)系統(tǒng)圖

　?、?東京都災(zāi)害信息披露系統(tǒng)

　　比如發(fā)生大地震的時(shí)候，都必須進(jìn)行對以下的內(nèi)容進(jìn)行披露。關(guān)于震害發(fā)生后馬上進(jìn)行需要宣傳和報(bào)道的有：① 地震的規(guī)模、海嘯和氣象情況；② 呼吁要防止混亂；③ 注重防止電、煤氣、石油爐等引起的火災(zāi)；④ 避難和避難時(shí)的聯(lián)系方式等；⑤ 道路情況、交通管制、交通工具的運(yùn)行情況；⑥ 學(xué)校等的措施；㈦ 都以及區(qū)市町村采取的體制和措施情況。對災(zāi)民的宣傳和報(bào)道的有：① 受災(zāi)情況；② 避難所開設(shè)的情況；③ 食品和生活物資等供應(yīng)情況；④ 醫(yī)療機(jī)構(gòu)的診療情況；⑤ 電、煤氣、自來水、電話等生命線的受損和恢復(fù)的情況；⑥ 道路情況、交通管制、交通工具的受損和恢復(fù)情況；⑦ 防疫、保健衛(wèi)生措施；⑧ 學(xué)校的聽課和開課等措施；⑨ 都與區(qū)市町村采取的措施等情況。

　　對于與市政等有關(guān)的單位，根據(jù)防災(zāi)規(guī)劃和與都簽訂的防災(zāi)合作協(xié)議，必須進(jìn)行宣傳和信息披露。這些機(jī)構(gòu)有郵政公社東京支社、東京電力、NTT東京日本、NTT信息交流、NTT移動電話公司、東京煤氣、日本鐵路東日本、日本高速道路公團(tuán)、首都高速道路公團(tuán)、日本銀行、KDDI。比如，郵政公社東京支社根據(jù)規(guī)定，當(dāng)發(fā)生大地震等災(zāi)害時(shí)，通過都內(nèi)的1514各郵局窗口或門口，進(jìn)行宣傳和告示。其內(nèi)容有：① 對受災(zāi)者免費(fèi)提供明信片；② 免收對受災(zāi)者送出的郵件的郵費(fèi)；③ 免費(fèi)送往災(zāi)區(qū)的救助用的郵件；④ 免收寄給受災(zāi)者的捐款匯款手續(xù)費(fèi)；⑤ 緊急處理外匯儲蓄業(yè)務(wù)；⑥ 開設(shè)災(zāi)害志愿者帳號；⑦ 緊急處理簡易保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。

　　⑶ 東京都防災(zāi)中心

　　東京都防災(zāi)中心建在東京都政府第一辦公大樓的8、9層，同時(shí)也位于知事辦公室的下面，便于知事直接掌握信息和趕到中心指揮。中心的作用是從地震、風(fēng)水災(zāi)害中保護(hù)都民的生命和財(cái)產(chǎn)，維持城市功能的中樞設(shè)施，確保以都政府為核心的防災(zāi)機(jī)構(gòu)之間的信息聯(lián)絡(luò)、信息分析以及對災(zāi)害對策的審議、決定、指示。里面配有防災(zāi)行政無線、數(shù)據(jù)通信系統(tǒng)、圖像通信信息系統(tǒng)。中心的具體功能有：① 信息的收集、儲存、處理、傳遞功能：對災(zāi)害信息進(jìn)行收集、傳達(dá)和處理、分析；② 審議、決定和協(xié)調(diào)功能：對災(zāi)害對策進(jìn)行審議、決定和協(xié)調(diào)；③ 指揮、命令和聯(lián)絡(luò)功能：向各防災(zāi)機(jī)構(gòu)發(fā)生各種的指示和請求。中心有6個(gè)室組成，分別是災(zāi)害對策本部室、指令信息室、通訊室、夜間防災(zāi)聯(lián)絡(luò)室、防災(zāi)機(jī)關(guān)室、通信室、警視廳聯(lián)絡(luò)室、東京消防廳聯(lián)絡(luò)室、還有屋頂直升飛機(jī)坪。各室的功能分別是進(jìn)行災(zāi)害對策活動的審議和決策，進(jìn)行關(guān)于災(zāi)害對策的信息處理和對策規(guī)劃等、與區(qū)市町村等防災(zāi)機(jī)構(gòu)進(jìn)行信息溝通和聯(lián)絡(luò)，在都各局以及防災(zāi)機(jī)構(gòu)等各機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行協(xié)調(diào)和進(jìn)行信息溝通和聯(lián)絡(luò)，與警視廳總部等進(jìn)行信息聯(lián)系，與消防廳總部等進(jìn)行信息聯(lián)系。

　　四、日本都市綜合減災(zāi)管理的啟示　

　　今天在中國城市綜合減災(zāi)中強(qiáng)化對所有災(zāi)害危機(jī)狀態(tài)的應(yīng)急管理是堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀的必然要求。從綜合減災(zāi)體制與機(jī)制上看，現(xiàn)行城市政府管理職能在許多方面尚未做好“社會管理，公共服務(wù)”這八個(gè)字。無論是從管理體制還是機(jī)制上講，迄今仍制約城市安全管理局面根本好轉(zhuǎn)的問題是：

　　⑴ 對城市災(zāi)害的認(rèn)識普遍不足，不少人存在僥幸心理，不可能將危機(jī)管理納入工作議程；⑵ 城市綜合減災(zāi)體制不健全，不僅在地方與中央的配合上有漏洞，更有單一災(zāi)種各自為政的缺陷；⑶ 由于缺少綜合指揮和決策，應(yīng)急反應(yīng)和快速處置能力差；⑷ 迄今對城市而言，從中國到北京，從大城市到中小城市尚未建立一個(gè)綜合災(zāi)情評估體系，從而導(dǎo)致災(zāi)后決策上的失當(dāng)及不科學(xué)；⑸ 城市公眾的防災(zāi)文化意識薄弱，媒體雖對報(bào)道事故災(zāi)害有了警覺，但沒有上升到文化層面上，僅僅是把事故當(dāng)故事“傳頌”；⑹ 應(yīng)對并處置城市災(zāi)害需要法律去明確規(guī)定權(quán)限及采取措施的范圍等，這些都有賴于北京城市防災(zāi)減災(zāi)條例的界定與說明。在這方面日本國家的災(zāi)害基本法就十分有效地為東京都設(shè)置了“安全網(wǎng)”。

　　東京與日本全國一樣，積累了戰(zhàn)后50多年的防災(zāi)減災(zāi)的經(jīng)驗(yàn)，無論在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，還是政府的危機(jī)管理機(jī)制和能力，甚至市民的意識，都發(fā)展到相當(dāng)高的水平。那么，與東京的危機(jī)管理機(jī)制相比較，北京的危機(jī)機(jī)制還處于一個(gè)發(fā)展中的階段，無論是制度建設(shè)，還是機(jī)構(gòu)建設(shè)，都需要進(jìn)行跨越式的改革和發(fā)展（參見下表）。

東京與北京的危機(jī)管理機(jī)制的比較


東 京
北 京

發(fā)展階段
單項(xiàng)防災(zāi)→綜合防災(zāi)→危機(jī)管理
以單項(xiàng)防災(zāi)為主→危機(jī)管理

法規(guī)
部門法規(guī)→基本條例和綜合條例
以單項(xiàng)災(zāi)種為主的部門條例

組織機(jī)構(gòu)
注重協(xié)調(diào)的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，綜合防災(zāi)部；專業(yè)水平相當(dāng)高的各個(gè)部門
以管理單項(xiàng)災(zāi)種為主的各個(gè)部門

管理模式
原因型管理→結(jié)果型管理、循環(huán)型危機(jī)管理
原因型管理

規(guī)劃和計(jì)劃
發(fā)展和防災(zāi)兼顧，以人為本

防災(zāi)規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的結(jié)合
發(fā)展第一，安全減災(zāi)建設(shè)形同虛設(shè)

參與主體
1．政府＋社區(qū)（居民、企業(yè)、NGO、NPO等）

2．站在國民的角度：以民為本

3．自救→共救→公救
⑴ 政府主角，市民和企業(yè)參與少

⑵ 站在政府的角度

信息溝通和批漏
以政府為主的管制公開和透明：多元化和交叉型
條塊分割

部門協(xié)調(diào)
跨部門協(xié)調(diào)：一個(gè)部門中的內(nèi)部協(xié)調(diào)
條塊分割

責(zé)任追究/評估
都有財(cái)產(chǎn)管理、評估政府績效考核、行政改革
雖是全政府負(fù)責(zé)型，但責(zé)任不明

財(cái)政·金融
1．法定災(zāi)害救助基金

2．財(cái)政預(yù)算、金融和稅收措施規(guī)范化

3．完善的社會保障制度
1．基金積累少

2．財(cái)政預(yù)算、金融和稅收措施不規(guī)范化，光有政策，沒有兌現(xiàn)。

3．社會保障制度不完善，特別是農(nóng)村和弱勢群體。
可以說東京有很多值得北京等中國各大城市進(jìn)行借鑒的地方。但是，從東京的發(fā)展歷史、自然地理環(huán)境、人文環(huán)境等方面看，還是有很多事我們做不到的。下面列出三個(gè)方面，建議中國大城市在構(gòu)建危機(jī)管理體系時(shí)，必須認(rèn)真考慮：

　　第一，建立一個(gè)以市長負(fù)責(zé)制的危機(jī)管理機(jī)制。東京都在2003年4月建立了知事直管型危機(jī)管理機(jī)制。該機(jī)制設(shè)置局長級的“危機(jī)管理總監(jiān)”，改組災(zāi)害對策部，成立綜合防災(zāi)部，建立一個(gè)面對各種各樣的危機(jī)全政府機(jī)構(gòu)統(tǒng)一應(yīng)對的體制。這是一種在成熟的綜合防災(zāi)減災(zāi)的基礎(chǔ)上建立起來的機(jī)制，也可以說基礎(chǔ)很扎實(shí)的危機(jī)管理機(jī)制，這也是一種成熟發(fā)展下的資源整合方式。與此相對，對于還處于以單項(xiàng)災(zāi)種和部門分割管理為中心的災(zāi)害管理和公共應(yīng)急體制下的北京來說，現(xiàn)在只能在基礎(chǔ)薄弱的條件下進(jìn)行資源整合，是否實(shí)行跨越式的以市長負(fù)責(zé)制直接干預(yù)的危機(jī)管理機(jī)制是非常重要的。這種機(jī)制主要是取決于成立市危機(jī)管理組織和對信息一體化的管理。東京都提出了“循環(huán)型危機(jī)管理”方式，強(qiáng)調(diào)危機(jī)管理的不斷反復(fù)進(jìn)行和改善，達(dá)到循環(huán)發(fā)展。這種管理方式，與北京市的城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃以及行政績效率相集合，可以提高整個(gè)城市管理水平。

　　第二，重視最基礎(chǔ)的防災(zāi)減災(zāi)和安全標(biāo)準(zhǔn)的建立。尤應(yīng)關(guān)注市民的危機(jī)意識的教育，防止片面追求現(xiàn)代化的信息系統(tǒng)等技術(shù)，而忽視人的防災(zāi)自護(hù)基本技能和必要的知識。只有搞好市民和政府這兩大層面基礎(chǔ)，才能達(dá)到更高境界的危機(jī)管理水平。

　　第三，重視靈活型的危機(jī)管理、操作性強(qiáng)的危機(jī)管理和日常的危機(jī)管理建設(shè)。一方面要建立危機(jī)管理專家?guī)旌瓦M(jìn)行人才培養(yǎng)、搞好持續(xù)的訓(xùn)練和演習(xí)以及體制的可持續(xù)性建設(shè)，同時(shí)要最大限度地促進(jìn)國家《綜合減災(zāi)基本法》的編制啟動。

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