目前,關于城建檔案工作管理體制的爭議比較大,從上到下議論紛紛,人心不穩(wěn),直接影響到了城建檔案日常工作開展和長遠發(fā)展規(guī)劃。而且個別省市還從爭議發(fā)展到了行政操作層面,暴露出一系列現(xiàn)實問題。檔案行政部門提出城建檔案工作應該整體劃歸檔案行政部門管理,其理由為:目前城建檔案工作體制是長期計劃經(jīng)濟形成的產物,不利于市場經(jīng)濟管理和依法行政,城建檔案工作始終屬于檔案工作,只能有一個行政執(zhí)法主體,那就是檔案行政部門,不能將執(zhí)法主體分割,從而使城建檔案工作的執(zhí)法主體為建設行政部門,而且將城建檔案工作整體劃歸檔案行政部門管理有利于整合檔案資源,實行大部門的管理體制。 　　應該承認,這種觀點是有道理的,而且符合依法治國的基本方略和黨的十七大關于機構改革的精神。問題是我國正處于社會轉型時期,這個轉型的過程是相當長的,不是一蹴而就的;我國城建檔案工作由建設、規(guī)劃行政部門管理已經(jīng)有半個多世紀的歷史淵源,不能說存在就合理,但存在自然有其存在的原因和道理,變革則需要變革的準備和環(huán)境。無數(shù)歷史事實和教訓告誡我們,條件不成熟,變革不僅會事與愿違、適得其反,甚至會造成嚴重的后果,帶來巨大的損失。我們從歷史、現(xiàn)實和未來發(fā)展三個角度對城建檔案工作進行研究和論述,有助于我們看清問題的實質,有助于我們判斷和決策。 　　 　　2歷史:我國城建檔案工作管理體制形成和發(fā)展的歷程證明其是適合我國國情的,是有生命力的,是能夠持續(xù)發(fā)展的 　　 　　2.1 我國城建檔案工作管理體制是幾代黨和國家領導人以及國家檔案局領導高度重視、親切關懷、正確領導和大力倡導、積極推進的結果,是在總結城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設和管理經(jīng)驗教訓的基礎上得出的共識。 　　1990年3月,國家檔案局經(jīng)請示江澤民總書記同意,印發(fā)了江澤民同志視察上海市檔案局工作時的重要講話。江澤民同志指出:“我對檔案工作重要性認識的加深,是從市政建設工程中的管道問題開始的。從去年以來,我們在施工的過程中,屢次把管道挖破了,因此我就想到這個問題。……關于城市基礎設施竣工圖以及地形圖的完整,包括煤氣管、自來水管這些管道檔案的完整,還是應該由建委領導。但是我認為,檔案局應該加以督促。” 　　1980年9月,中央書記處書記、國務院副總理萬里同志在全國科學技術檔案工作會議上的講話中指出:“你們提的科技檔案工作要以專業(yè)主管機關領導為主(曾三①同志插話:科技檔案專業(yè)性強,與生產、建設、科學研究聯(lián)系密切),我看可以這樣提吧,好不好!科技檔案以專業(yè)機關領導為主(曾三同志:檔案部門進行檢查、監(jiān)督、指導),你們同意這個方針了吧(曾三同志:這回討論了)?定下來可以吧?這個工作不依靠各個專業(yè)機關加強不行,應當以他們?yōu)橹?。比如建設方面的檔案非以建委系統(tǒng)為主不行(曾三同志:城建檔案不是建委就搞不好),城建檔案歸城市建設委員會或規(guī)劃局嘛!” 　　1981年3月,曾三同志在國務院工業(yè)、交通等專業(yè)主管機關科技檔案工作情況交流會上的講話指出:“去年全國科技檔案工作會議上又一次肯定了科技檔案工作按專業(yè)統(tǒng)一管理的方針,后來國務院批準的三委一局發(fā)布的《科學技術檔案工作條例》中,也做了明確的規(guī)定。” 　　國家檔案局原局長馮子直同志指出:城市建設檔案工作,在六十年代是在曾三同志的提議下,得到了周總理、李富春、萬里等老一輩革命家的重視和支持,逐步引起人們的重視。黨的十一屆三中全會以后,隨著城市建設的發(fā)展,城市建設檔案工作有了很大的發(fā)展。這對城市的規(guī)劃、管理、建設起到了積極的作用。建設部為此做了大量工作。 　　1981年12月,國家檔案局副局長李鳳樓同志在城建檔案工作長沙座談會上指出:城建檔案管理工作是整個城市管理工作的一項重要內容,城建檔案工作是在黨中央和國務院的重視和關懷下發(fā)展起來的;城建檔案館的基本任務是“在建委、城建局,有的是規(guī)劃局的領導下,對向它移交城建檔案的基層單位的檔案工作進行業(yè)務指導、督促和檢查”,城建檔案館“對外是市的城建檔案館,對內則是市建委或城建、規(guī)劃部門的一個處(科)”。“確定這么一個工作體制,是為了更好地、更有效地把城建檔案工作開展起來,這并不是降低了對檔案業(yè)務管理機關的要求或者減輕了檔案業(yè)務管理機關的責任。相反,在這種新的形勢下,對檔案業(yè)務管理機關提出了更高的要求。各級檔案業(yè)務管理機關,今后要把城建檔案工作和城建檔案館的工作看作是整個檔案工作的一個組成部分,積極主動地配合各級建委、規(guī)劃部門、城建部門作好業(yè)務指導、監(jiān)督和檢查工作。檔案業(yè)務管理部門還應當協(xié)助和配合建委和規(guī)劃部門、城建部門抓好城建檔案人員的培訓工作。這項工作也是當前城建檔案工作中一個迫切需要解決的問題,不把培訓工作搞好,工作要開展起來是有許多實際困難的。”② 　　由此可見,對城建檔案按專業(yè)統(tǒng)一管理,各城市建立城建檔案館,由建設、規(guī)劃行政部門管理,全國由建設部統(tǒng)一管理是歷史發(fā)展和積累的結果,創(chuàng)業(yè)之初和發(fā)展的相當長一段時期,不僅沒有管理體制之爭,而且正是因為國家檔案工作主要領導和檔案行政部門的促進,才逐步建立起各地城建檔案工作管理機構和工作網(wǎng)絡,開展城建檔案業(yè)務工作,并不斷發(fā)展壯大。 　　2.2 多年來,全國人大、國務院、建設部、國家檔案局出臺了一系列與城建檔案工作相關的法律法規(guī)和政策文件,對目前我國城建檔案工作管理體制進行了明確要求和具體規(guī)定。 　　《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十五條、第六十七條和《建設工程質量管理條例》第十七條、第五十九條及《汶川地震災后恢復重建條例》第七十條,都規(guī)定建設單位應當向建設、規(guī)劃行政主管部門移交工程檔案資料,并賦予建設、規(guī)劃行政主管部門對未按規(guī)定移交檔案的單位進行處罰的職權。國務院批準發(fā)布的《科學技術檔案工作條例》第二十七條規(guī)定:“科技檔案工作必須按專業(yè)實行統(tǒng)一管理。國務院所屬的各專業(yè)主管機關和省、自治區(qū)、直轄市人民政府所屬的各專業(yè)主管機關,應當建立相應的檔案機構,加強對所屬企業(yè)、事業(yè)單位科技檔案工作的領導”;第二十八條規(guī)定:“大中城市應當建立城市基本建設檔案館,收集和保管本城市應當長期和永久保存的基本建設檔案”;第三十五條規(guī)定:“國務院所屬的各專業(yè)主管機關和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的各專業(yè)主管機關,可以根據(jù)本條例的精神,結合本系統(tǒng)、本地區(qū)科技檔案工作情況,制定實施細則”。中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布的《機關檔案工作條例》第四條規(guī)定:“中央和地方專業(yè)主管機關的檔案部門,應根據(jù)本專業(yè)的管理體制,負責對本系統(tǒng)和直屬單位的檔案工作進行指導、監(jiān)督與檢查”?！稒n案法》第七條規(guī)定:“機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案機構或者檔案工作人員,負責保管本單位的檔案,并對所屬機構的檔案工作實行監(jiān)督和指導”。《檔案法實施辦法》第四條規(guī)定:“國務院各部門經(jīng)國家檔案局同意,省、自治區(qū)、直轄市人民政府各部門經(jīng)本級人民政府檔案行政管理部門同意,可以制定本系統(tǒng)專業(yè)檔案的具體管理制度和辦法”。根據(jù)以上法律法規(guī)的精神,城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部、國家檔案局1987年1月頒布了《城市建設檔案管理暫行規(guī)定》((87)城辦字第585號),建設部制定頒發(fā)了《城市建設檔案管理規(guī)定》(建設部令第90號)、《城市房地產權屬檔案管理辦法》(建設部令第101號)、《城市地下管線工程檔案管理辦法》(建設部令第136號)等部門規(guī)章,并設立了“建設部城建檔案工作辦公室”,負責對各地區(qū)城建檔案工作進行業(yè)務指導。 [1] [2] [] []　　2.3 在目前我國城建檔案工作管理體制之下,我國城建檔案工作得到了持續(xù)健康發(fā)展,形成了相當?shù)囊?guī)模,產生巨大的社會效益和經(jīng)濟效益。 　　自上世紀六十年代以來,特別是八十年代以來,各省、自治區(qū)、直轄市建設廳(建委、規(guī)劃局)都建立了城建檔案工作管理機構,全國有600多個城市建委、規(guī)劃局設立了城建檔案館,1200多個縣建設局設立了城建檔案室(或館),共有從業(yè)人員9萬多人,館藏檔案1.8億余卷,城建檔案利用已累計產生80多億元可測算社會效益。這些城建檔案館(室)或是各城市建委(建設局)、規(guī)劃委(規(guī)劃局)的直屬事業(yè)單位,或是縣(市)建設局(規(guī)劃局)的內設機構,其業(yè)務均歸口建設、規(guī)劃行政主管部門管理。它們在服務城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設和管理工作,促進地區(qū)經(jīng)濟與社會發(fā)展中,發(fā)揮了重要的積極作用,得到了各地區(qū)黨委、政府及社會各界的充分肯定和贊譽。目前,我國城建檔案工作體制從實體規(guī)模上已經(jīng)超過了現(xiàn)有綜合檔案管理體制。在建設部是一個工作辦公室,但在全國則是一個相當龐大的體系,對我國建設事業(yè)而言,堪稱“牽一發(fā)而動全局”。 　　 　　3現(xiàn)實:我國城建檔案工作在建設事業(yè)現(xiàn)實土壤中的“三大創(chuàng)新”注定目前我國城建檔案工作與建設事業(yè)管理體制無法剝離 　　 　　3.1 業(yè)務工作創(chuàng)新 　　我國城建檔案工作是檔案實體管理與業(yè)務工作管理并舉,而以業(yè)務工作管理為重,已與建設行政程序融合在一起,創(chuàng)新形成了諸如建設工程檔案編制報送“一書兩證”制度、與工程質量和安全監(jiān)督工作融合的工程檔案備案制度、工程檔案編制現(xiàn)場業(yè)務檢查和監(jiān)督制度等工作制度,通過抓建設工程檔案的真實性、系統(tǒng)性、完整性,保證了“高水平、可操作”的建設行政管理,促進了建設工程質量,促進了建設工程規(guī)范管理,促進了建設領域反腐敗工作。如建設工程檔案編制報送“一書兩證”制度就完全改變了綜合檔案事后管理的工作模式,突出的是“服務前移,職能前置”:在建設工程報建之初,建設單位要簽訂《報送建設工程檔案責任書》后才可以辦理規(guī)劃報建和施工報建手續(xù),明確建設單位主要領導、主要技術負責人、專職檔案資料人員對建設工程檔案負終身責任,不僅要嚴格按照工程進度和業(yè)務標準規(guī)范如實編制工程檔案,還要經(jīng)常性接受檢查督促,按時報送移交,工程竣工移交使用后,發(fā)現(xiàn)檔案有問題,還要追究責任;在工程竣工驗收前,一定要將工程檔案報城建檔案館初步驗收,驗收合格取得《初驗認可證》后才可以召開竣工驗收會;驗收備案后,要向城建檔案館完整移交建設工程竣工檔案,取得《報送建設工程竣工檔案合格證》后才可以辦理物業(yè)產權產籍手續(xù)。“一書兩證”制度把城建檔案工作與建設工程管理程序融合在一起,是一種程序性管理,是檔案工作的業(yè)務創(chuàng)新,管住了檔案的源頭,從真實、系統(tǒng)、完整編制工程檔案的角度出發(fā),促進建設工程管理,實際上行使的是一種建設行政職能。長沙市城建檔案館最近幾年通過城建檔案業(yè)務工作創(chuàng)新,做到了建設工程檔案業(yè)務指導率、檔案收集率和檔案合格率都達到100%,每年接收檔案30000多卷,長沙市建設工程質量也顯著提升。如果由檔案行政部門來管理城建檔案工作,不僅無法融入建設行政程序,而且根本無法收到建設工程檔案。 　　3.2 專業(yè)領域創(chuàng)新 　　作為建設事業(yè)內在機構,隨著各地城市建設迅猛發(fā)展,各市城建檔案工作內涵不斷發(fā)掘、外延不斷拓展,城建檔案館的專業(yè)領域已大大超越靜態(tài)紙質檔案庫房管理和查閱利用,已涵蓋地下管線GIS、建設信息中心、聲像多媒體管理、數(shù)字城建檔案館、數(shù)字城市基礎平臺、建設信息發(fā)布和建設成就宣傳展示等,這其中許多都是投資上百萬元、甚至是數(shù)千萬元的信息化工程,不僅成功解決了城建檔案信息資源整合和共享的問題,而且把城建檔案的現(xiàn)勢利用信息充分發(fā)掘和提取,極大地服務了城市規(guī)劃、建設和管理等工作,使城建檔案工作具有了異地備份、防災救災減災和反恐應急等戰(zhàn)略性作用和地位,遠遠地超越了一般意義綜合檔案的查考研究、修史編志的作用。如長沙市城建檔案館由財政投資3370多萬元,全面開展了數(shù)字城建檔案館的建設工作,已完成了地下管線GIS的建設,成為了全市建設信息中心和全市城市應急管理決策平臺,從城市建設和管理的角度,根本離不開這一機構和隊伍。 　　3.3 法制建設創(chuàng)新 　　除國家法律、法規(guī)外,全國各地還出臺了一系列地方性法律、法規(guī),從機構、職能、執(zhí)法主體、法律責任等方面都對城建檔案工作作為建設事業(yè)的重要組成部分進行了規(guī)范。其中,不僅有城建檔案工作管理立法,還有城建檔案專門工作如地下管線工程檔案工作管理立法,還有大量政府規(guī)范。如西安市通過市人大出臺了《西安市城市建設檔案管理條例》,長沙市通過省、市人大出臺了《長沙市城市地下管線工程檔案管理條例》、懷化市通過市政府令出臺了《懷化市城市地下管線工程檔案管理辦法》、益陽市通過市政府令出臺了《益陽市城鎮(zhèn)建設檔案管理辦法》等。立法是現(xiàn)實需要的產物,是長期工作經(jīng)驗的總結,是龐大公共資源和智慧的積累,更是對行業(yè)和社會未來發(fā)展的規(guī)范和指引。法不變,體制亦不可能變,變則勢必引起執(zhí)法和行政的混亂。而要變體制,勢必變法,更弦易轍,人為切斷城建檔案工作與建設事業(yè)管理體制的經(jīng)脈血肉。生剝硬奪,皮之不存,毛將焉附? 　　 　　4未來:我國住房和城鄉(xiāng)建設工作自身發(fā)展離不開城建檔案工作 　　 　　4.1 我國是最大的發(fā)展中國家,城市化正處于起飛階段,我國住房和城鄉(xiāng)建設工作相當長時期仍將保持大規(guī)模高速發(fā)展,這種發(fā)展規(guī)模和速度將比城建檔案工作創(chuàng)業(yè)初期和發(fā)展早期還要顯著。城建檔案產生量、建設工作對城建檔案利用的需求依賴都只會是有增無減。從湖南省來講,以長株潭一體化“兩型”社會建設為龍頭,湖南“3 5”城市群正在崛起,今后5年城市建設投資將超過改革開放30年的總和。單單從長沙來講,2008年起就全面啟動了“大河西”先導區(qū)建設,將在河西1200km2的區(qū)域再造“4個長沙”。在城建檔案工作異常繁重之際,體制爭議實在不是什么錦上添花的事。 　　4.2 離開城建檔案工作,建設工作跨行業(yè)協(xié)調的行政成本將顯著增加,工作效能將顯著下降,建設工作將打亂仗。特別是基層建設管理工作如建設工程質量和安全監(jiān)督、區(qū)縣建設管理等工作將無法落實,出了質量和安全問題將無據(jù)可查。長沙市對建設工程的管理,包括工程質量、安全檢查,包括對區(qū)縣(市)建設局的目標管理考核,都必須有城建檔案館參加,離開了城建檔案工作,建設工作精細化管理就是一句空話,目標管理也無從落實。 　　4.3 目前我國建設事業(yè)不能承受分割城建檔案工作之痛。我國綜合檔案工作體系模型從人才、檔案實體來講,是上大下小,研究和管理力量及檔案實體價值主要集中在上層,特別是中央一級;而我國城建檔案工作體系模型從人才和檔案實體來講是上小下大,業(yè)務工作人才和檔案實體重點在基層。如果驟然將城建檔案合并到綜合檔案管理,因為專業(yè)隔閡和人才短缺等方面的原因,城建檔案工作從工作隊伍到工作能力、到檔案收集、到開發(fā)利用等方面肯定都會大滑坡,這對建設事業(yè)中長期以來形成的城建檔案工作和諧發(fā)展局面不啻是災難性的后果。 　　 　　5結論 　　 　　我們認為:我國城建檔案工作源自建設事業(yè)發(fā)展,服務于建設事業(yè)發(fā)展,離不開建設事業(yè)管理體制;建設事業(yè)得益于城建檔案工作發(fā)展,交融于城建檔案工作發(fā)展,同樣離不開城建檔案工作發(fā)展;目前和今后相當長一段時期,我國城建檔案工作應繼續(xù)保持和鞏固現(xiàn)有管理體制,進一步加強城建檔案工作法規(guī)制度建設,健全城建檔案工作機構,穩(wěn)定城建檔案工作隊伍,充實城建檔案工作專業(yè)技術力量,努力提高城建檔案工作現(xiàn)代化管理水平,積極為城市建設和經(jīng)濟社會發(fā)展服務。這是對我國建設事業(yè)的極大貢獻,也是對我國檔案事業(yè)的極大貢獻。

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