代建制的推行將政府投資引入了投資改革領域，本質是資源的政府投資、民間生產、社會消費關系。因此，從長遠來看，代建制對政府投資并不局限于非經營性建設項目，還可以涵蓋其他領域，甚至包括政府的某些職能
　　為舉辦2008年北京殘疾人奧運會而建設中的北京殘疾人奧運會訓練中心，不僅將成為體現(xiàn)中國奧運精神和人文關懷的一個平臺，同時也將成為政府投資項目管理體制改革的一個“試管”。
　　一項被稱為“代建制”新的管理方法被越來越多地運用到政府投資項目之中。這項制度的推廣旨在改變過去政府投資項目建設中存在的一些弊端。而北京殘疾人奧運會訓練中心成為第一批中央“代建制”項目試點之一。
　　政府投資項目實行“代建制”，就是指政府通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位，負責項目建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位的制度。
　　有專家估計，這意味著大約每年6000億元的政府投資將會面臨變革。
　　據悉，《中央預算內投資項目“代建制”試點辦法》(以下簡稱“中央代建辦法”)也正在緊鑼密鼓地制定之中，中央投資的試點經驗將有助于完善這一制度。事實上，各地也在紛紛出臺代建制的管理辦法，來規(guī)范和發(fā)展政府投資項目建設。
　　地方先行
　　去年7月，中國出臺的《國務院關于投資體制改革的決定》(以下簡稱“決定”)就明確提出，對非經營性政府投資項目加快推行“代建制”。
　　此前，政府投資項目的管理體制基本沿用了計劃經濟體制下的傳統(tǒng)管理模式，由項目使用單位組建“項目建設單位”，負責項目實施管理。往往由于缺乏經驗和專家隊伍，加之利益驅動，極易造成政府投資項目的“三超”和“三低”(低水平、低質量、低效益)，同時還容易滋生腐敗。
　　中國工程咨詢協(xié)會政策研究室主任邱全寧對《財經時報》指出，用“代建制”替代傳統(tǒng)的使用單位“自建制”，一是通過專業(yè)化提高政府投資項目管理水平，二是憑借代建單位的獨立性，可以有效地杜絕使用單位為自身利益千方百計提高建設標準、增加建設內容，從而引起“超概算”的現(xiàn)象。
　　事實上，“代建制”只是中國的一種稱呼，并不是新事物，美、法、日等國早有類似的做法。在去年國家實行投資體制改革，要求對非經營性政府投資項目推行“代建制”之前，地方各省市已經進行了大量的代建制探索和嘗試。
　　早在上世紀末，安徽省對政府投資項目建設進行改革，探索實施代建制。1998年，成立了安徽省公益性項目建設管理中心。在深圳，政府投資項目管理體制的多種嘗試也在進行中，并借鑒香港模式，設立深圳市建筑工務署，推行代建制。
　　隨后，代建制如雨后春筍，在湖北、貴州、成都、上海、重慶、北京等許多省市紛紛推行。中國推行投資新政，代建制在各地獲得更大的發(fā)展。當前，中央投資項目的代建制試點也正在積極的醞釀和進行之中。
　　模式之爭
　　邱全寧對《財經時報》指出，當前“代建制”的模式主要有兩種：一是成立專門承擔政府投資項目代建任務的事業(yè)性機構；二是由政府通過招標方式選擇專業(yè)性項目管理公司。后者還可以分為選定有限的代建機構和公開招標選定代建機構。
　　目前，關于代建制的推行，以哪種模式為主還存有爭議。有專家認為，政府投資項目的代建機構應以事業(yè)性管理機構為主，以商業(yè)性建設管理機構為輔。
　　持有這一觀點的人認為，事業(yè)性管理機構不以營利為目的，且具有很強的獨立性，更適合充當項目建設實施階段的責任主體或項目法人。此外，事業(yè)性管理機構作為非營利性機構，政府可直接核定其事業(yè)經費，從而減少項目建設管理費支出。這對處于高速發(fā)展、需要大量投資建設的中國政府來說極為重要。
　　有專家指出，當前實行政府投資項目代建制的地區(qū)(城市)，絕大多數(shù)選擇了組建事業(yè)性管理機構，有的地區(qū)則先成立了企業(yè)性代建機構，后又將其改為事業(yè)單位，如深圳市寶安區(qū)于1994年成立“城市建設投資公司”作為代建機構，后又于2003年將其改組為事業(yè)性質的建設工務局。
　　但邱全寧認為，成立事業(yè)性代建機構并非《國務院關于投資體制改革的決定》的本意，通過公開招標來選定專業(yè)性項目管理公司這一模式，意義在于引入市場機制和充分利用社會上的專業(yè)資源。兩種模式孰優(yōu)孰劣，應由數(shù)據和事實來說話。
　　在政府投資項目建設管理的實際運作過程中，政府投資主體已經給項目建設的管理機構支出相應的費用。實際上，政府投資項目的建設管理只有通過競爭機制，才能真正使得具有實力的和專業(yè)資質的項目建設管理公司脫穎而出，來提高政府投資主體的效益；同時，競爭才會降價，為政府投資減少項目投資的預算支出。
　　這一觀點也得到了國家發(fā)改委投資研究所王元京的認同。他對《財經時報》同時指出，代建制的推行實際上是對政府投資項目的各方通過合同約定，進行法律意義的權責劃分。
　　監(jiān)管機構
　　但有關專家對《財經時報》指出，當前代建制并不是十全十美，兩種模式也各有缺陷。
　　政府投資項目的事業(yè)性管理機構，容易滋生權力尋租，導致項目腐敗，而且仍然會受制于上級政府領導的干預，并不能保證從根本上解決政府投資的問題。通過招標選擇項目建設管理機構這一模式，在面臨大量項目的招標、簽約和協(xié)調中，任務十分繁重，難以應付。
　　2004年，中國工程咨詢協(xié)會曾對各地代建制的推行情況進行調研，發(fā)現(xiàn)存在的主要問題就是缺乏法律支撐。
　　隨著代建制的推行和發(fā)展，政府投資項目的事業(yè)性管理機構和商業(yè)性管理機構就需要進行相應的規(guī)范。日前，國家發(fā)改委會同建設部等七部委聯(lián)合出臺《工程建設項目貨物招標投標辦法》。有關人士指出，這在一定程度上對政府投資項目 “代建制”操作進行規(guī)范。
　　2月16日，國務院總理溫家寶在第三次廉政工作會議上也強調，要健全政府投資監(jiān)管制度。完善政府投資項目決策機制，實行政府投資項目公示制度和公開招投標制度，建立政府投資后評價制度和投資責任追究制度。要強化對交通、城建等重點領域及重點項目的監(jiān)管。
　　邱全寧認為，從政府層面看，代建制的具體操作涉及大量的商務安排，例如招標選擇代建機構、談判簽約、履約監(jiān)督，特別是政府資金安全性的監(jiān)督等等。為此，成立一個代表政府行使上述職能的專門機構可能是必要的，這種機構可以叫做“代建項目管理中心”。
　　推而廣之
　　邱全寧對《財經時報》表示，國家將可能不會制定全國統(tǒng)一的代建制法規(guī)，目前的做法是邊試點、邊總結，在此基礎上提出“關于代建制管理的指導意見”。按照他的理解，這樣做的目的，一是考慮代建制在中國尚屬新生事物，還需要繼續(xù)探索；二是一些地方推行代建制已經走在前面，應該允許它們具有一定自由，結合實際情況進行探索和創(chuàng)新。
　　另一方面，水利和交通等公共設施領域的項目建設，具有較強的專業(yè)性，并已經在長期實踐和改革中逐漸形成了一套符合自身規(guī)律的建設管理模式，對這類項目倉猝實行代建制可能并不合時宜。故而在這次國務院關于投資體制改革的決定中，對非經營性政府投資項目提出的是“推行”代建制而不是“實行”代建制。
　　事實上，代建制作為一種項目管理服務模式，不僅適用于非經營性政府投資項目，也對民間的商業(yè)投資項目建設管理推廣意義。在更為廣闊的領域推行代建制為眾多專家所認同。
在王元京看來，代建制的推行將政府投資引入了投資改革領域，本質是資源的政府投資、民間生產、社會消費關系。因此，從長遠來看，代建制對政府投資并不局限于非經營性建設項目，還可以涵蓋其他領域，甚至包括政府的某些職能。邱全寧也認為，政府項目在更大范圍推行代建制可能是未來的一種發(fā)展趨勢。邱全寧介紹，在英國、澳大利亞等發(fā)達國家，政府項目外包是非常通行的，每年政府都有大量的項目通過外包來完成。中國工程咨詢協(xié)會在與國際同行介紹中國的政府投資項目代建制時就是譯為“外包”。

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