圍繞著農地轉用和征地補償，中央和地方之間發(fā)生了嚴重的目標沖突，進行著廣泛的利益博弈。從成本收益來看，在這個過程中，農村集體和農民是凈損失者，地方政府是凈得益者，中央政府是有得有失，有可能是得不償失。

　　土地目標：中央與地方之爭

　　圍繞著農地轉用和征地補償，中央和地方之間發(fā)生了嚴重的目標沖突，進行著廣泛的利益博弈。

　　中央政府土地政策的目標是多重的，最重要的是保護耕地，保證糧食安全，其次是維護農民利益，保持社會穩(wěn)定，然后是適當增加建設用地，保持經濟穩(wěn)定增長。　

　　這三個目標既有一致之處，也存在著不少相互矛盾的地方。比如，糧食安全主要是國家目標，它既不是地方政府目標，也不是農民個人目標。在一定意義上，保護耕地等于只讓農民務農，與農民通過參與工業(yè)化和城市化獲得利益的愿望相悖；再如，保護耕地和增加建設用地也會發(fā)生矛盾。

　　對地方政府來說，一個是要實現增長目標和政績目標，即擴大建設用地，加快本地區(qū)的工業(yè)發(fā)展和經濟增長，再就是要實現財政目標和利益目標，增加地方收入和地方融資規(guī)模。這兩個目標是高度一致的。加快農地轉用，擴大建設用地，既能促進經濟增長，又能增加財政收入。

　　不難看出，從土地政策目標的取向來說，中央政府和地方政府之間存在矛盾和沖突。與很多人所想到的不同，如果暫時拋開目標本身的合理性與重要性，地方政府實際上比中央政府更能實現自己的土地目標。

　　中央政府的政策手段主要是加強行政控制和計劃管理，包括建立基本農田，制定土地利用總體規(guī)劃和年度計劃，加強土地執(zhí)法檢查等。由于這些手段要依靠地方實施和配合，因此，除了計劃本身的合理性以外，其有效性與其說取決于中央，不如說取決于地方——既要看中央目標和地方目標的一致性，也有賴于中央的控制能力和地方的忠誠度。 

　　在傳統(tǒng)計劃經濟條件下，以上三個條件基本上能夠得到滿足，這些手段基本上是有效的。但時異勢移，在目前的分權化和市場化的條件下，上述三個條件都不能滿足，中央控制手段的有效性就大打折扣。

　　俗話說，縣官不如現管，地方政府直接管理著本轄區(qū)的農地和農戶，直接負責農地轉用的具體操作，地方的操作者們可以采取多種辦法，規(guī)避中央的行政控制和計劃限制，使政策實施結果向自己一方傾斜。

　　比如，移花接木，調整基本農田；先斬后奏，在農地轉用時未批先用；謊報軍情，隱瞞信息，用了說未用，多用少報，此用說成他用，此處用說成彼處用。更何況，中央政府要面對全國30個省直轄市自治區(qū)、70個大中城市，600多個市、2000多個縣、幾萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，管理成本相當高昂。因此，在土地政策的博弈中，中央政府經?！岸凡贿^”地方政府，其土地政策目標往往落空，而地方政府的土地政策目標通常都能實現，除非倒霉碰到槍口上。這就使得中央的有效監(jiān)管和控制成為一種偶然事件。更多時候，監(jiān)管和控制處于無效狀態(tài)。

　　地方政府征地的幾個嚴重后果

　　在現行土地政策實施的博弈中，由于地方政府處于信息優(yōu)勢和操作優(yōu)勢地位，而中央的懲罰又往往難以到位，造成的一個嚴重后果是農地轉用的規(guī)模大大超過了計劃控制的規(guī)模和實際需要的規(guī)模。

　　政府征地和供地的具體操作有三種，一是行政劃撥，二是“協議”出讓，三是通過市場和半市場機制拍賣。

　　對增加地方利益和收入的作用表現在以下方面，一是可以增加工業(yè)用地，甚至可以用低地價、零地價招商引資，進而加快本地區(qū)GDP增長和增加地方稅收。

　　二是可以用低地價補貼基礎設施建設，等于為基礎設施建設融資，改善本地投資環(huán)境；　

　　三可以壟斷土地一級市場，控制二級市場，并通過招、拍、掛獲取土地增值收益，增加地方預算外收入。不少地方的土地出讓金占預算外收入的60%。此外，通過農地轉用和城市擴張，增加建筑業(yè)和房地產業(yè)的營業(yè)稅和所得稅，一些發(fā)達縣市這兩種稅收已經占地方稅收總量的37%。由于把農民排除在土地增值收益之外，這是一種用剝奪農民來增加財政收入的方式。數據顯示，各級財政從農民手中獲得的土地凈收益，2004年為5894億元；2005年5505億元；2006年達到了7000多億元的歷史高峰，而北京大學中國經濟研究中心教授平新喬估計超過1萬億元。這樣一來，它的另一個嚴重后果就是造成了大量的尋租機會，產生嚴重的腐敗現象。 

　　不僅如此，由于土地一頭連著財政，一頭連著金融，土地成為撬動銀行資金的重要工具。在東南沿海的一些縣市，基礎設施建設投資每年高達數百億元，60%靠土地抵押從銀行貸款融資。西部地區(qū)的貸款比例更高。這些貸款都是政府的土地儲備中心、政策性公司和開發(fā)區(qū)管委會以土地作抵押或者以政府財政信用作擔保獲得的。如果再考慮到房地產開發(fā)商和居民按揭抵押貸款以及建設大學城和新校區(qū)的貸款，這種依靠農地轉用而發(fā)展地方經濟的道路潛藏著很大的金融風險和危機。

　　

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