現(xiàn)行土地政策是弊端之源

　　現(xiàn)行土地政策有三根支柱：一是中央政府對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的行政管制和計(jì)劃控制，二是地方政府以各種方式加速農(nóng)地征用和過(guò)度擴(kuò)張城市，三是農(nóng)村集體和農(nóng)民基本上被排除在農(nóng)地轉(zhuǎn)用之外。 

　　從成本收益來(lái)看，在這個(gè)過(guò)程中，農(nóng)村集體和農(nóng)民是凈損失者，地方政府是凈得益者，中央政府是有得有失，有可能是得不償失。由于農(nóng)村集體和農(nóng)民的弱勢(shì)、無(wú)權(quán)和利益受侵占地位和處境，中央政府無(wú)法依靠集體和農(nóng)民去約束地方政府，集體和農(nóng)民也無(wú)力對(duì)抗政府的侵占行為，因而在中央和地方的土地博弈中，保護(hù)耕地的目標(biāo)落空，城市化也被扭曲。這是現(xiàn)行政策的必然結(jié)果。

　　從今后土地政策的演變方向來(lái)看，由于地方政府征地的方式造成了嚴(yán)重的后果，中央政府加強(qiáng)了對(duì)土地轉(zhuǎn)用的行政控制和計(jì)劃管理。其結(jié)果只能進(jìn)一步加劇中央和地方之間的土地博弈，形成一種管制和征地的惡性循環(huán)，即土地管制－擴(kuò)大征地－加強(qiáng)管制－更多地征地。

　　在這種惡性循環(huán)中，地方政府一方面合法爭(zhēng)取，另一方面非法行政，嚴(yán)控土地轉(zhuǎn)用使得地方出現(xiàn)更多和更加隱蔽的土地違法行為。

　　近兩年，土地違法仍大量發(fā)生。在土地有償出讓中形成了地方政府、銀行和開(kāi)發(fā)商三方合謀，無(wú)風(fēng)險(xiǎn)套利。可見(jiàn)，加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)用的政府管制和計(jì)劃控制根本無(wú)法解決中國(guó)的土地問(wèn)題，只能在錯(cuò)誤的道路上越陷越深。

　　好在，土地問(wèn)題的尖銳矛盾和激烈沖突，使決策者開(kāi)始反思現(xiàn)行政策，并出現(xiàn)了一些新的跡象，國(guó)務(wù)院28號(hào)文提出了農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)問(wèn)題，廣東省率先出臺(tái)了促進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的地方法規(guī)，再加上全國(guó)各地的大量制度創(chuàng)新，我們有可能走出一條新的農(nóng)地轉(zhuǎn)用的市場(chǎng)化道路。

　　讓地權(quán)所有者直接參與市場(chǎng)交易

　　歸納起來(lái)，7億農(nóng)村人參與中國(guó)城市化、工業(yè)化進(jìn)程的路徑有四種：第一種是農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城加入產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍，不妨稱(chēng)之為“勞力遷徙型”參與。第二種是農(nóng)村興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，發(fā)展工業(yè)和旅游等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，可以稱(chēng)之為“產(chǎn)業(yè)發(fā)展型”參與。第三種是隨著城鎮(zhèn)和工業(yè)區(qū)的擴(kuò)展，毗鄰的鄉(xiāng)村人口不斷地融入城鎮(zhèn)，我們稱(chēng)之為“城鎮(zhèn)輻射型”參與。第四種是遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者，通過(guò)合作發(fā)展農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化，借以加入國(guó)內(nèi)外專(zhuān)業(yè)化分工（市場(chǎng)）體系，我們稱(chēng)之為“鄉(xiāng)村自主型”參與。如果以1990年代前半期為界分為兩個(gè)階段，那么，前兩種是第一階段的參與方式，目前仍在繼續(xù)，后兩種是后一階段的創(chuàng)造，正在很多地方實(shí)施。

　　在“城鎮(zhèn)輻射型”中，農(nóng)民巧妙地運(yùn)用了法定權(quán)利以及現(xiàn)行法律政策的矛盾和空隙，參與了土地要素的市場(chǎng)交易，把土地產(chǎn)權(quán)變成他們的永久物業(yè)，從而使農(nóng)村融入城鎮(zhèn)，耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，農(nóng)民變?yōu)槭忻窈蜏?zhǔn)市民，告別了原有的生產(chǎn)方式，創(chuàng)造著新的生活方式。

　　在“鄉(xiāng)村自主型”中，那些看上去遠(yuǎn)離都市大工業(yè)的鄉(xiāng)村居民，勿需背井離鄉(xiāng)，也不必拋棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，就能加入工業(yè)化和市場(chǎng)化進(jìn)程。

　　工業(yè)化并不排斥小塊土地和分散農(nóng)業(yè)，只要改造傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)耕作方式，就能夠有效地規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)，解決農(nóng)村公共物品的供給問(wèn)題。這些都需要合適的組織和制度探索，其中農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)施和保護(hù)始終是探索的核心。

　　發(fā)展集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)和交易，需要打破對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的國(guó)家壟斷，改變政府對(duì)集體土地的用途管制，讓地權(quán)所有者直接參與市場(chǎng)交易過(guò)程，主導(dǎo)土地要素的定價(jià)權(quán)。這是中國(guó)農(nóng)地制度改革和政策調(diào)整的基本方向，也是中國(guó)工業(yè)化和城市化的必由之路。

　　通過(guò)農(nóng)戶(hù)合作參與市場(chǎng)過(guò)程，是中國(guó)農(nóng)民參與工業(yè)化和城市化過(guò)程的一種制度保證。包括土地入股、農(nóng)民合作社、社區(qū)型企業(yè)等方式在內(nèi)，在廣東南海、山東德州、江蘇昆山、遼寧海城東三道等地，已經(jīng)有形式多樣的探索，不同的做法各有千秋，有效率的組織和制度最具生命力，自然會(huì)發(fā)展壯大，同時(shí)也需要政府的支持和保護(hù)。

　　除了這些核心的探索之外，還有譬如“土地財(cái)政”這樣的問(wèn)題需要配套解決。

　　消除地方政府“土地財(cái)政”激勵(lì)

　　目前，土地出讓金數(shù)額巨大，與土地相關(guān)的收費(fèi)也是地方政府各部門(mén)改善福利的重要途徑，土地直接稅收及由城市擴(kuò)張帶來(lái)的間接稅收，成為地方預(yù)算內(nèi)收入的重要部分?？傊瑥耐恋厣先〉玫氖杖胝嫉胤绞杖氲囊话胍陨?，地方財(cái)政成為名副其實(shí)的“土地財(cái)政”。這是地方政府熱衷圈地、賣(mài)地的主要?jiǎng)訖C(jī)。 

　　這種財(cái)政安排與地方政府壟斷建設(shè)用地是一套共生的制度安排。只有從改變地方收入的取得方式入手，使其擁有與其事權(quán)相適應(yīng)的永續(xù)的收入來(lái)源，才能打破政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的格局，使其不再充當(dāng)建設(shè)用地“地主”和土地經(jīng)營(yíng)者的角色，放棄低價(jià)征地和高價(jià)供地的行為方式。

　　具體來(lái)說(shuō)，在阻斷賣(mài)地機(jī)制的同時(shí)，中央政府應(yīng)立即著手建立和完善土地財(cái)產(chǎn)稅制度，停止在土地規(guī)費(fèi)上與地方政府討價(jià)還價(jià)的做法。在制度上保證土地利益相關(guān)當(dāng)事人在土地增值收益分配上的公平的同時(shí)，改革土地稅制，設(shè)計(jì)讓地方歷屆政府可以常年分享的土地或財(cái)產(chǎn)稅，使土地財(cái)產(chǎn)稅成為城市化進(jìn)程中地方政府的重要而穩(wěn)定的收入來(lái)源。

　　需要盡快出臺(tái)土地出讓金納入地方預(yù)算管理實(shí)施辦法，作為建立財(cái)產(chǎn)稅制的過(guò)渡措施?！?1號(hào)文”已經(jīng)明確規(guī)定，要將“國(guó)有土地使用權(quán)出讓總價(jià)款全額納入地方預(yù)算，繳入地方國(guó)庫(kù)，實(shí)行‘收支兩條線’管理”。盡快出臺(tái)有關(guān)實(shí)施辦法并予以實(shí)施，不僅有利于這筆資金的規(guī)范運(yùn)作和有效使用，而且也是走向財(cái)產(chǎn)稅制的一種準(zhǔn)備。

　　在目前體制下，地方政府事權(quán)無(wú)限，財(cái)權(quán)上收，入不敷出，這是造成地方政府通過(guò)城市擴(kuò)張和賣(mài)地來(lái)獲取收入的一個(gè)重要原因。要減低地方政府謀求預(yù)算外收入的動(dòng)機(jī)，就必須建立和完善公共財(cái)政體制，保證財(cái)權(quán)和事權(quán)一致。

 

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