論文關(guān)鍵詞：公共政策；有效執(zhí)行；影響因素；對策
　　論文摘要：影響公共政策有效執(zhí)行的因素主要有公共政策本身的因素、政策執(zhí)行者的因素、政策目標群體的影響力因素。相應的對策：制定良好的公共政策、調(diào)整政策執(zhí)行者的利益傾向、加強對公共政策執(zhí)行的監(jiān)督、提高公共政策執(zhí)行者的素質(zhì)、從多角度調(diào)節(jié)目標群體等等

　　“政策執(zhí)行是政策過程的中介環(huán)節(jié)，是將政策目標（理想）轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實的唯一途徑。政策執(zhí)行的有效與否事關(guān)政策的成敗。”[1]公共政策執(zhí)行是公共政策目標得以實現(xiàn)的重要途徑，政策執(zhí)行的好壞決定了政策實施的程度和范圍。同時，公共政策執(zhí)行是檢驗質(zhì)量好壞的重要途徑和進行再決策的重要依據(jù)。公共政策的實現(xiàn)有賴于公共權(quán)威系統(tǒng)制定出正確的公共政策，更有賴于政策的有效執(zhí)行。美國著名行政學者G·艾利森指出：“在實現(xiàn)政策目標的過程中,方案確定的功能只占10%,而其余的90%取決于有效的執(zhí)行”。[2]但是,公共政策執(zhí)行是在復雜社會系統(tǒng)中進行的復雜活動，其有效性經(jīng)常會受到某些因素的影響，使得公共政策付諸實施后，并不盡然取得預期的政策效果，反而造成政策執(zhí)行走樣，甚至導致政策執(zhí)行失敗，因而，只有找出并分析影響公共政策有效執(zhí)行的因素，才能克服其不利影響，促進政策有效執(zhí)行。
　　
　　1.影響公共政策有效執(zhí)行的因素分析
　　
　　1.1公共政策本身的因素
　　1.1.1公共政策合法化程度。從一定意義上講，公共政策的合法性主要是指制定和執(zhí)行公共政策的程序必須符合一切適用的法規(guī)范。任何公共政策內(nèi)容都不能違反憲法和法律的規(guī)定，破壞政策執(zhí)行的環(huán)境。公共政策的制定和執(zhí)行必須置于法律和公眾的監(jiān)督之下，才能避免公共政策的盲目性和不規(guī)范性，保證政策本身的合法性“政策合法，就能直接獲得合法地位和權(quán)威”。事實上，只有合法的公共政策才具有約束力。
　　1.1.2公共政策科學化程度。政策的科學性即公共權(quán)威系統(tǒng)做出的決策，內(nèi)容必須是合理的，符合客觀事物的發(fā)展規(guī)律，體現(xiàn)決策對環(huán)境的要求。政策制定者必須是科學理性的，而非主觀武斷地進行決策。政策方案的科學性能保證政策的一致性、客觀性和全面性。政策方案的科學性越強，執(zhí)行的可行性和政策所獲得的支持也就越高。否則，政策執(zhí)行無論如何科學合理，其結(jié)果將事與愿違，甚至同初衷背道而馳，可以說，公共政策有效執(zhí)行的前提和基礎(chǔ)在于政策內(nèi)在的科學性。
　　1.1.3公共政策目標的彈性程度。政策執(zhí)行目標的彈性來源于政策本身的靈活性，實際上,即使政策量化目標規(guī)定的再科學合理，也總會有超過者和不及者，因而政策目標在一定范圍內(nèi)和某些條件下具有可調(diào)性和變通性。否則，執(zhí)行者就可能被限定于原定政策目標框架之中，只能照本宣科，無法結(jié)合具體情況靈活執(zhí)行政策,導致政策執(zhí)行的低效。然而，公共政策作為社會行動的規(guī)范，具有原則性和剛性，所以公共政策的彈性必須有個度，以防止政策目標彈性空間過大和目標模糊多變，避免執(zhí)行者因不能深刻理解、消化政策而曲解政策所導致的政策執(zhí)行低效。
　　1.2政策執(zhí)行者的因素
　　1.2.1政策執(zhí)行者的利益傾向性。公共政策最終靠人（主要是官僚機構(gòu)及其工作人員）去執(zhí)行和實施。“一項政策得以貫徹到什么程度,通常取決于官僚對它的解釋以及取決于他們實施各項政策的興致和效率”。[3]然而，政府機構(gòu)及其人員事實上都存在著一種作為“經(jīng)濟人”的自利傾向，政策執(zhí)行者在政策執(zhí)行過程中進行著成本和收益預期，如果在政策執(zhí)行中其實際收益與預期收益之間，或者其本人收益與他人收益之間存在差距，就會產(chǎn)生相對剝奪感，這種利益受損的心理直接導致執(zhí)行中政策規(guī)避的產(chǎn)生。他們當然不會漠視任何決策對自己的實質(zhì)損害，特別是當政策執(zhí)行者身兼政策執(zhí)行主體和目標群體雙重身份,自身利益被其執(zhí)行的政策所調(diào)整時,他們就處于整體利益和局部利益的二難選擇之中，這時要讓執(zhí)行者在執(zhí)行政策的過程中始終保持絕對的價值中立，事實上是難以做到的。因為“當官僚的職業(yè)（目的）與他們自身目的相矛盾時，官僚自身利益就可能在某種因素的刺激下，惡性的膨脹發(fā)展起來，出現(xiàn)了官僚的腐敗行為”。[4]同樣，對于行政機構(gòu)來說，如果決策與它所期望的東西不相符或在它看來是無法實施時,它將反對這種毫無活力的東西或者試圖改變既定措施的內(nèi)容。當執(zhí)行者千方百計使政策的執(zhí)行效果偏向自己的利益取向時,就可能使原有的決策達不到既定的目標,直接影響政策的有效執(zhí)行。
　　1.2.2執(zhí)行者的素質(zhì)高低程度。任何一項公共政策最終總是要由一定的執(zhí)行人員去貫徹實施，公共政策執(zhí)行者的政策水平、行為意向、工作態(tài)度、知識結(jié)構(gòu)、和組織能力等構(gòu)成了影響和制約公共政策執(zhí)行的重要因素。在科技與信息量突飛猛進的現(xiàn)代社會，公共政策系統(tǒng)所要處理的社會事務迅速增多，公共政策執(zhí)行的專業(yè)和技術(shù)化要求朝不斷細化深化的方向發(fā)展，給公共政策執(zhí)行者提出了更高的素質(zhì)要求。因此，公共政策執(zhí)行者的素質(zhì)要是低下，必然影響和阻礙公共政策的執(zhí)行。公共政策執(zhí)行的素質(zhì)障礙主要表現(xiàn)為：一是對政策精神理解不透，學習不夠，領(lǐng)會不準，因知識水平有限，對中央和上級的有關(guān)政策淺嘗輒止，不求甚解，要么憑經(jīng)驗主觀片面理解和執(zhí)行政策，使政策執(zhí)行不能正確的體現(xiàn)政策目標；要么對上級政策作僵化的教條式的理解，使政策執(zhí)行不能與實際情況相適應；二是對政策貫徹不及時，行動遲緩，消極待命，思想道德素質(zhì)低下，以權(quán)謀私，弄虛作假，地方保護主義思想嚴重；三是業(yè)務素質(zhì)低下，對專業(yè)性、技術(shù)性很強的公共政策不能有效的貫徹執(zhí)行，從而產(chǎn)生公共政策執(zhí)行者的行為近視，思維滯后，執(zhí)行僵化。
　　1.3政策目標群體的影響力因素
　　政策目標群體泛指由于特定的公共政策決定而必須調(diào)整其行為的個人或群體，是公共政策直接作用的對象。目標群體對待既定的公共政策在態(tài)度和行為上是否服從和接受，是政策能否得以有效執(zhí)行的關(guān)鍵。一般而言，目標群體在公共政策實施中，有兩種選擇：接受政策或不接受政策。目標群體服從和接受公共政策，政策執(zhí)行就會順利進行，取得預期政策效果。反之，該項公共政策執(zhí)行會遭遇極大的阻力,執(zhí)行過程困難重重，執(zhí)行的有效性必然降低。
　　
　　2.相應對策
　　
　　2.1制定良好的公共政策。首先，公共政策的制定必須合法化。政策制定的制度程序規(guī)范化是政策制定過程合法化的保證，公共政策只有產(chǎn)生于嚴密的制度安排下，才能保證公共政策制定的確定性和規(guī)范性。其次，公共政策制定過程公開化（不過公開是相對的，涉及國家安全和國家特殊利益的公共政策不能公開或只能在一定范圍公開）。這是政策制定規(guī)范化的內(nèi)在要求。公共選擇決策模式指出：國家和政府中的決策人和其他人沒什么兩樣,既不會更好，也不會更壞，都一樣會犯錯誤。所以，必須限制公共政策制定者的特權(quán)，建立內(nèi)外部約束和監(jiān)督機制,實現(xiàn)公共政策的透明制定，杜絕“黑箱操作”現(xiàn)象。第三，增強公共政策制定中的民主化。現(xiàn)代公共政策制定中的一個重要價值取向就是決策民主化，它追求社會平等，強調(diào)公眾參與，廣泛集中民智，從而避免決策權(quán)力濫用和寡頭決策，減少公共決策制定和執(zhí)行中的風險因素。最后，要加強公共政策執(zhí)行的成本與收益分析。這有利于提高效益，尤其是經(jīng)濟效益。如果一項公共政策制定和執(zhí)行的難度很大，那么其預期障礙就大。
2.2調(diào)整政策執(zhí)行者的利益傾向。公共政策執(zhí)行者的利益傾向是客觀存在的，因此，政策制定者制定政策方案時，起碼要有如下的考慮。首先，要充分利用政策執(zhí)行者的積極性和主動性全力推動對其自身有利的政策執(zhí)行。其次，要盡量避免依靠那些受到政策不利影響的執(zhí)行者去執(zhí)行政策。事實上，由于公共政策的執(zhí)行者常常是無法選擇的，就特別需要用思想教育和紀律約束兩種手段來調(diào)整他們的利益傾向，但根本上應完善社會主義市場經(jīng)濟體制和深化政治體制改革。一方面，通過轉(zhuǎn)變政府職能，使政府從原來的復雜利益關(guān)系中脫離出來，真正置身于社會公共事務管理者的位置。另一方面，不斷完善國家公務員制度，建立公務員管理機制，形成有關(guān)公共政策執(zhí)行者的獨立完整的管理體制，避免他們受到某些不當利益因素的干擾。
　　2.3加強對公共政策執(zhí)行的監(jiān)督。公共政策合法化為政策的有效執(zhí)行奠定了基礎(chǔ)，但“徒法不足以自行”，合法化的公共政策并不能自動得到有效執(zhí)行，所以在政策執(zhí)行過程中，必須建立行之有效的監(jiān)督機制和責任機制。首先，增強政策執(zhí)行活動的透明度。政策執(zhí)行活動應依據(jù)法律和規(guī)章制度，在一定范圍內(nèi)公布于眾，置于公眾的關(guān)注和監(jiān)督之下，為政策執(zhí)行過程中公共權(quán)力接受監(jiān)督提供前提條件，防治因權(quán)力錯位而導致政策執(zhí)行低效。其次，強化國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督職能。當前，要通過健全體制，從制度上保證作為國家權(quán)力機關(guān)的各級人大不僅形式上有職而且實質(zhì)上有權(quán)，進一步落實和完善相關(guān)法律法規(guī)，為人大有效地履行其監(jiān)督政府的職能提供更為完善的法律保障。第三，保證專門監(jiān)督機構(gòu)的獨立地位。為此，必須將監(jiān)督機構(gòu)現(xiàn)行的所謂雙重領(lǐng)導體制真正變?yōu)榇怪鳖I(lǐng)導體制，改變作為監(jiān)督主體的監(jiān)督機構(gòu)實際上受制于作為監(jiān)督客體的同級黨政部門的狀況，使監(jiān)督機構(gòu)真正獲得超然地位，從根本上建立獨立運行的監(jiān)督機制，獨立行使監(jiān)督權(quán)。第四，落實和完善各項社會監(jiān)督制度。社會監(jiān)督是政策執(zhí)行中最經(jīng)常使用且容易做到的民主監(jiān)督形式，必須加強社會監(jiān)督方面的立法，盡快制定相關(guān)法律法規(guī)，確保社會監(jiān)督權(quán)力在政策執(zhí)行過程中的充分運用和社會監(jiān)督行為的規(guī)范化。
　　2.4提高公共政策執(zhí)行者的素質(zhì)。公共政策執(zhí)行是一項涉及廣泛的行為，其行為后果即政策效果與公共政策執(zhí)行水平密切相關(guān)，而公共政策執(zhí)行水平的高低在一定程度上是由公共政策執(zhí)行者的素質(zhì)所決定的。公共政策執(zhí)行者是政策實施中的能動因素，他們的政治思想道德素質(zhì)、心理素質(zhì)和知識能力素質(zhì)的優(yōu)劣決定著能動性發(fā)揮的大小。這就要求提高公共政策執(zhí)行者的思想政治素質(zhì)，增強大局觀念，強化自律精神，規(guī)范執(zhí)行行為，自覺抵制各種腐朽思想的侵襲；這就要求提高公共政策執(zhí)行者的專業(yè)技術(shù)水平，提高準確理解和把握政策規(guī)定的能力，提高制定執(zhí)行計劃的能力，提高政策執(zhí)行的實踐能力；這就要求增強實際工作的經(jīng)驗尤其是處理公共關(guān)系的經(jīng)驗，增強吃苦耐勞，不怕挫折，不怕失敗的心理素質(zhì)，能正確地預測“危機”，隨機應變和積極進取地執(zhí)行公共政策。
　　2.5從多角度調(diào)節(jié)目標群體。目標群體也是利益群體，也想追求自身利益的最大化。如果政策有利于目標群體，就容易被他們接受，因此，要想讓目標群體接受政策，順暢執(zhí)行政策，一方面加大進行適當補償和強制之外，更重要的是進行政策宣傳、解釋，使合法化的、科學化的政策的可接受性高。同時，強化目標群體的政治社會化程度。任何國家都要通過家庭、學校教育、大眾傳媒等渠道使人們完成有利于該社會制度的社會化過程。成功的政治社會化能擴大對公眾的政策宣傳，增強公眾的政治參與性和政策認同感，自動傾向于接受政府制定的公共政策，積極配合政策的執(zhí)行。
　　
　　參考文獻：
　　[1]陳振明.公共政策分析中國人民大學出版社,P74.
　　[2]王福生.政策學研究四川人民出版社,1991P167.
　　[3]A·阿爾蒙德.比較政治學上海譯文出版社,1987P325.
　　[4]斯圖亞特·S·那格爾.政策研究百科全書科學技術(shù)文獻出版社,1990P120.

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