一、引 言

從世界范圍來(lái)看，電信產(chǎn)業(yè)過(guò)去一直并且現(xiàn)在仍然是受到政府嚴(yán)格規(guī)制控制的產(chǎn)業(yè)。在傳統(tǒng)的規(guī)制機(jī)制控制下（收益率規(guī)制或服務(wù)成本規(guī)制），電信企業(yè)的運(yùn)營(yíng)效率普遍很低。為了提高運(yùn)營(yíng)效率，過(guò)去20年來(lái)，許多國(guó)家開(kāi)始在電信業(yè)和其它自然壟斷行業(yè)推行規(guī)制改革，其焦點(diǎn)是引進(jìn)激勵(lì)規(guī)制，更確切地說(shuō)是引進(jìn)價(jià)格上限規(guī)制。

但是隨著電信產(chǎn)業(yè)改革的不斷深入，特別是隨著電信市場(chǎng)的不斷開(kāi)放與競(jìng)爭(zhēng)，人們對(duì)激勵(lì)規(guī)制的關(guān)注也不斷減少。這種做法很容易理解，因?yàn)槭袌?chǎng)機(jī)制是取代激勵(lì)規(guī)制的重要的激勵(lì)手段。不過(guò)競(jìng)爭(zhēng)也提出了一系列新問(wèn)題，如低效運(yùn)營(yíng)商的市場(chǎng)準(zhǔn)入，不同運(yùn)營(yíng)商在電信網(wǎng)絡(luò)設(shè)施和新技術(shù)進(jìn)行投資的協(xié)調(diào)，以及網(wǎng)絡(luò)的重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題，這些問(wèn)題不但說(shuō)明在電信業(yè)仍然存在著規(guī)制控制的必要性，而且對(duì)規(guī)制理論提出了新的挑戰(zhàn)。

在研究電信產(chǎn)業(yè)的規(guī)制和競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，必須考慮電信產(chǎn)業(yè)的一些特點(diǎn)：首先，由于存在許多網(wǎng)絡(luò)，包括公共網(wǎng)和專業(yè)網(wǎng)，網(wǎng)絡(luò)的外部性要求網(wǎng)絡(luò)之間必須實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。其次，電信產(chǎn)業(yè)有非常大的固定成本。因此，互聯(lián)互通政策除了為競(jìng)爭(zhēng)者提供正確的市場(chǎng)準(zhǔn)入信號(hào)和正確的價(jià)格信號(hào)以外，還必須充分地補(bǔ)償瓶頸所有者，這樣才能使之有足夠的動(dòng)力在瓶頸設(shè)施上進(jìn)行投資，并且進(jìn)行有效的維護(hù)，同時(shí)不排斥競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手進(jìn)入瓶頸。再其次，瓶頸的部位隨著技術(shù)進(jìn)步而發(fā)生變化。早在1987年，著名學(xué)者、美國(guó)司法部顧問(wèn)哈勃(Huber, 1987)就已經(jīng)指出，本地電話交換網(wǎng)正在從一個(gè)層次結(jié)構(gòu)變成最短線(Geodesic)結(jié)構(gòu)，也就是說(shuō)，交換設(shè)施離用戶更近了。顯然，在電信業(yè)引入規(guī)制改革和競(jìng)爭(zhēng)必須充分考慮這些特點(diǎn)，尤其是網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)互通問(wèn)題。

目前，業(yè)內(nèi)人士對(duì)中國(guó)電信產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題討論得十分熱烈，各種觀點(diǎn)紛紛亮相，成為媒體和公眾關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)。

為了從全球電信改革的背景下認(rèn)識(shí)這場(chǎng)爭(zhēng)論，本文從國(guó)際比較的角度討論美國(guó)、英國(guó)、和新西蘭等國(guó)家的電信改革。選擇這幾個(gè)盎格魯－薩克遜國(guó)家的原因是：首先，美國(guó)的改革對(duì)其它國(guó)家的改革政策影響相對(duì)較大。從目前專業(yè)文獻(xiàn)來(lái)看，很多有關(guān)電信改革的討論都以美國(guó)1996年新電信法為背景。其次，英國(guó)電信規(guī)制改革一直處于世界的前沿，特別是首先引入價(jià)格上限機(jī)制，對(duì)其它國(guó)家的規(guī)制改革產(chǎn)生了很大的影響。最后，從某種意義上講，新西蘭是電信改革走得最遠(yuǎn)的國(guó)家，因?yàn)樵搰?guó)已經(jīng)完全取消電信規(guī)制，因此新西蘭的改革是一個(gè)電信極端自由化的實(shí)驗(yàn)。

二、美國(guó)1996年電信法簡(jiǎn)介

美國(guó)1996年頻布的新電信法取代了1934年頒布的電信法，成為美國(guó)電信業(yè)發(fā)展的一個(gè)里程碑。新電信法產(chǎn)生的背景是，在AT&T于1984年被切分以后，根據(jù)美國(guó)司法部與該公司達(dá)成的和解協(xié)議，地區(qū)性本地電話(子貝爾)公司不能進(jìn)入長(zhǎng)話市場(chǎng)，為此，地區(qū)性本地電話公司于1994年發(fā)起了一個(gè)大規(guī)模的司法行動(dòng)，試圖廢除與FCC已經(jīng)達(dá)成的和解協(xié)議，從而掃清阻礙它們進(jìn)入長(zhǎng)話服務(wù)和設(shè)備制造市場(chǎng)的法律障礙。

新電信法的目標(biāo)是培育本地電話市場(chǎng)的有效競(jìng)爭(zhēng)，并且當(dāng)本地電話市場(chǎng)存在足夠程度的競(jìng)爭(zhēng)以后，允許本地電話公司進(jìn)入長(zhǎng)話市場(chǎng)，因此可以說(shuō)，新電信法的著眼點(diǎn)是培育競(jìng)爭(zhēng)性的本地電話網(wǎng)(CLEX)之間的競(jìng)爭(zhēng)，削弱現(xiàn)有本地電話公司(ILEC)利用其對(duì)瓶頸部門的壟斷地位阻礙其它市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)程度的能力。

2.1本地電話市場(chǎng)的準(zhǔn)入

新電信法設(shè)想有三種本地電話市場(chǎng)的準(zhǔn)入方式：以自建網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，強(qiáng)制分銷和松綁。

以自建網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的市場(chǎng)準(zhǔn)入

第一種市場(chǎng)準(zhǔn)入方式是新進(jìn)入者建立自已的本地電話線路（接入網(wǎng)）和交換設(shè)備等。雖然美國(guó)國(guó)會(huì)并沒(méi)有對(duì)三種市場(chǎng)準(zhǔn)入方式正式表示任何偏好，但是可以看出，國(guó)會(huì)傾向于以自帶話網(wǎng)為基礎(chǔ)的準(zhǔn)入方式，盡管這樣做不可避免會(huì)帶來(lái)由于網(wǎng)絡(luò)重復(fù)建設(shè)而導(dǎo)致的巨額社會(huì)成本。暫時(shí)先不考慮來(lái)自于利益集團(tuán)的政治影響，國(guó)會(huì)偏向以自建網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的準(zhǔn)入方式的主要?jiǎng)訖C(jī)是：第一，即使規(guī)制機(jī)構(gòu)能夠非常仔細(xì)地監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)接入規(guī)定的執(zhí)行情況，最終的結(jié)果也不會(huì)令人滿意，也就是說(shuō)其它方式的市場(chǎng)準(zhǔn)入是否行之有效，或者說(shuō)能否促進(jìn)有效競(jìng)爭(zhēng)的形成是一個(gè)疑問(wèn)；第二，監(jiān)督接入規(guī)定的執(zhí)行情況本身很可能導(dǎo)致重手規(guī)制，運(yùn)營(yíng)商正常的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)會(huì)因此受到不必要的限制。由于國(guó)會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)是用競(jìng)爭(zhēng)政策取代規(guī)制控制，顯然過(guò)度的監(jiān)督和控制與國(guó)會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)產(chǎn)生矛盾。

但是，以自建網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的網(wǎng)絡(luò)競(jìng)爭(zhēng)會(huì)產(chǎn)生幾種社會(huì)成本：第一，網(wǎng)絡(luò)的重復(fù)建設(shè)帶來(lái)社會(huì)成本。第二，競(jìng)爭(zhēng)意味著規(guī)模經(jīng)濟(jì)(密度經(jīng)濟(jì))和廠內(nèi)經(jīng)濟(jì)的損失；第三，要想保證有效競(jìng)爭(zhēng)的形成，需要電話號(hào)碼的可攜性，即當(dāng)用戶加入新電話網(wǎng)絡(luò)時(shí)，其電話號(hào)碼不會(huì)改變，這樣就使用戶在改變加入的電話網(wǎng)絡(luò)時(shí)，不會(huì)遭受什么損失。但是從技術(shù)上講，號(hào)碼可攜性需要修改軟件程序，使得用戶加入新網(wǎng)絡(luò)后，號(hào)碼仍然可以被識(shí)別，這樣做顯然需要耗費(fèi)一定的資源。

不僅從社會(huì)角度講自建網(wǎng)絡(luò)會(huì)產(chǎn)生很高的社會(huì)成本，從運(yùn)營(yíng)商本身的角度講，它也是一個(gè)成本很高的選擇(將電話線路引入到所有的用戶的成本很高)。在這種情況下，長(zhǎng)話公司極有可能選擇以松綁或者分銷為基礎(chǔ)的準(zhǔn)入方式進(jìn)入地方電話市場(chǎng)，而不是自建一個(gè)完整的電話網(wǎng)。即使這些新進(jìn)入者選擇了以自建網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的準(zhǔn)入方式，也會(huì)與其它運(yùn)營(yíng)商，如主要為中心商業(yè)區(qū)提供服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)性接入服務(wù)商、有線電視公司(在其共軸電纜經(jīng)過(guò)改造可以用于電信傳輸以后)、以及移動(dòng)電話服務(wù)商等達(dá)成互聯(lián)互通協(xié)議。

分 銷

新進(jìn)入者也可以以批發(fā)價(jià)格從現(xiàn)有本地電話公司購(gòu)買本地電話服務(wù)，然后再將這些按批發(fā)價(jià)購(gòu)買來(lái)的本地電話服務(wù)按零售價(jià)出售給自己的用戶。人們通常認(rèn)為，分銷是促進(jìn)市場(chǎng)準(zhǔn)入和競(jìng)爭(zhēng)的最簡(jiǎn)單的方法，因此，分銷對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的培育顯得格外重要 。分銷不僅僅限于基本的電話服務(wù)，實(shí)際上除了某些特殊情形，可以分銷的服務(wù)項(xiàng)目主要是由地區(qū)性本地電話公司提供的零售服務(wù)范圍決定 。

確定要素收費(fèi)的方法基本上遵循有效要素定價(jià)規(guī)則（ECPR），按照這種定價(jià)方法，新進(jìn)入者要補(bǔ)償本地電話公司的機(jī)會(huì)成本，即服務(wù)的零售價(jià)格與該項(xiàng)服務(wù)由新進(jìn)入者分銷時(shí)本地電話公司節(jié)約的成本之差，這樣本地電話公司就無(wú)所謂是自己直接向用戶提供零售服務(wù)，而是通過(guò)分銷的方式由新進(jìn)入者提供。這里所指的本地電話公司的節(jié)約成本就是所謂的可避免成本，它對(duì)應(yīng)于為用戶提供服務(wù)的直接成本。FCC列出了一系列認(rèn)為是可避免的成本，但是本地電話公司還須證明哪些成本是可避免成本，比如產(chǎn)品管理、銷售、廣告、用戶服務(wù)、接通通話服務(wù)、號(hào)碼查詢，以某些共同成本的一定比例。

松綁銷售

以松綁為基礎(chǔ)的市場(chǎng)準(zhǔn)入是以自建網(wǎng)絡(luò)和分銷為基礎(chǔ)的二種準(zhǔn)入方式的綜合。但是在定價(jià)方法上，松綁方式與分銷方式有很大的差異。對(duì)于松綁準(zhǔn)入方式而言，新進(jìn)入者可以向本地電話公司租賃某些已經(jīng)松綁銷售的要素，如新進(jìn)入者可以租用ILEC的接入網(wǎng)，但是自備交換設(shè)備。此時(shí)，ILEC要負(fù)責(zé)維修和更新所有已經(jīng)松綁的要素，當(dāng)然包括被新進(jìn)入者租用的要素。

人們普遍認(rèn)為，松綁程度是一個(gè)至關(guān)重要的決策，它直接關(guān)系到有效競(jìng)爭(zhēng)能否形成， 這是因?yàn)橐环矫?，新進(jìn)入者可能會(huì)顧慮到現(xiàn)有經(jīng)營(yíng)者會(huì)通過(guò)過(guò)度的捆綁，強(qiáng)迫它們購(gòu)買其并不需要的服務(wù)，從而會(huì)增加成本；另一方面，現(xiàn)有本地電話運(yùn)營(yíng)商擔(dān)心過(guò)度的松綁會(huì)增加交易成本，如保持界面相容的成本。更重要的是，由于定價(jià)結(jié)構(gòu)存在著很多不完善的地方，過(guò)度的松綁肯定會(huì)給新進(jìn)入者帶來(lái)很多投機(jī)機(jī)會(huì)。隨著松綁程度的提高，新進(jìn)入者肯定只租賃定價(jià)偏低的服務(wù)，而自備定價(jià)偏高的要素。這種行為當(dāng)然無(wú)可厚非，但是容易看出，規(guī)制機(jī)構(gòu)對(duì)于松綁要素的定價(jià)將直接影響新進(jìn)入者的行為。將被松綁的要素包括：本地電話的接入線路，即用戶居所的界面與第一次交換之間的傳輸；‚交換，包括基本功能和一些垂直功能；ƒ局用交換設(shè)施；„數(shù)據(jù)庫(kù)和信令系統(tǒng)（接入SS7網(wǎng)，接入免費(fèi)撥打數(shù)據(jù)庫(kù)，接入號(hào)碼可移數(shù)據(jù)庫(kù)，以及接入服務(wù)管理系統(tǒng)，以便使新進(jìn)入者能夠建立、修改或者更新有關(guān)的數(shù)據(jù)庫(kù)等）；…接線服務(wù)和查號(hào)服務(wù)。

松綁元素的服務(wù)收費(fèi)以成本為基礎(chǔ) ，更確切地說(shuō)，是以“全要素長(zhǎng)期增量成本(Total Element Long-Run Incremental Cost)”為基礎(chǔ)，再加上前向公共成本的一個(gè)合理比例。處理共同成本的原則是，如果現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商想要新進(jìn)入者也承擔(dān)一定份額的共同成本，它要負(fù)責(zé)證明哪些成本是共同成本。那么什么是全要素長(zhǎng)期增量成本定價(jià)哪？從本質(zhì)上講，這種定價(jià)方法是以電信網(wǎng)絡(luò)的工程模型為基礎(chǔ)，估計(jì)某個(gè)要素的邊際成本。這里的邊際成本是一個(gè)前向長(zhǎng)期增量成本概念，它是指壟斷運(yùn)營(yíng)商利用最有效的技術(shù)使用現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)的某個(gè)要素的單位成本。將總成本除以該要素的總需求就得到單位成本（總需求是指壟斷運(yùn)營(yíng)商和新進(jìn)入者的需求之和）。因此，利用全要素長(zhǎng)期增量成本方法定義或計(jì)算出的邊際成本，并不是過(guò)去的核算成本或歷史成本，而是優(yōu)化某個(gè)工程模型，并且對(duì)要素的需求做出估計(jì)后得到的結(jié)果。對(duì)于不同的地區(qū)，可以按照不同的地理?xiàng)l件劃分計(jì)算成本的服務(wù)區(qū)域，比如分成三個(gè)或更多的區(qū)域，而不是只計(jì)算平均成本 ，但是，這并不等于說(shuō)要實(shí)行區(qū)別定價(jià)。實(shí)際上，新電信法禁止使用基于需求的定價(jià)方法，也就是說(shuō)，不能對(duì)不同需求類型的用戶按不同的標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)。最后，新進(jìn)入者可以以松綁的方式，租賃現(xiàn)有本地電話網(wǎng)的所有設(shè)施，因而新進(jìn)入者不必自建任何網(wǎng)絡(luò)設(shè)施。這種方案至少在理論上是成立的（這種情形被稱之為垂直分銷，或者稱作真正松綁，亦稱再次捆綁）。

2.2互聯(lián)協(xié)議

即使新進(jìn)入者完全自建話網(wǎng)，也需要與現(xiàn)有的本地話網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商互聯(lián)互通，因?yàn)橹挥羞@樣才能使屬于兩個(gè)不同話網(wǎng)的用戶互相通話，也就是說(shuō)，當(dāng)屬于新進(jìn)入者話網(wǎng)的用戶做為主叫與屬于現(xiàn)有話網(wǎng)的用戶通話時(shí)，只有接入現(xiàn)有運(yùn)營(yíng)商的話網(wǎng)才能抵達(dá)用戶，反之亦然。針對(duì)話網(wǎng)之間的互聯(lián)互通問(wèn)題，這部新電信法規(guī)定，話網(wǎng)間的互聯(lián)費(fèi)或接入費(fèi)必須由不同話網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商協(xié)商決定，但是協(xié)商的結(jié)果與各個(gè)州的公共事業(yè)委員會(huì)（或者在上訴時(shí)，法庭或FCC）所規(guī)定的在協(xié)商破裂而不能達(dá)成協(xié)議的情況下適用的缺省收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)密切相關(guān)。

新電信法和FCC頒布的條例中有關(guān)話網(wǎng)互聯(lián)規(guī)定的一些重要特點(diǎn)是：

——基于成本的接入收費(fèi)。與確定松綁要素的服務(wù)費(fèi)的方法一樣，現(xiàn)有話網(wǎng)的接入費(fèi)必須以前向成本為基礎(chǔ)，即松綁要素的服務(wù)收費(fèi)和互聯(lián)服務(wù)接入費(fèi)都根據(jù)全要素前向增量成本來(lái)確定（話網(wǎng)接入可以看成是由抵達(dá)話網(wǎng)的傳輸和路由選擇構(gòu)成的簡(jiǎn)單要素）。

——對(duì)稱的接入費(fèi)?，F(xiàn)有的本地話網(wǎng)必須與其它電信網(wǎng)（包括移動(dòng)話網(wǎng)，寬代個(gè)人通信運(yùn)營(yíng)商等 ）達(dá)成互惠互利的接入服務(wù)協(xié)議 。通過(guò)確定互惠互利的接入服務(wù)收費(fèi)，F(xiàn)CC希望借此消除現(xiàn)有本地話網(wǎng)的談判力量，并且當(dāng)匯接收費(fèi)是由現(xiàn)有本地話網(wǎng)的前向增量成本決定時(shí)（即外生給定），給予新進(jìn)入者減少自己話網(wǎng)的匯接成本的激勵(lì)。實(shí)際上，各個(gè)州還可以選擇話網(wǎng)之間勿須補(bǔ)償協(xié)議(bill-and-keep-arrangement)，即平衡支付機(jī)制，選擇這種補(bǔ)償方式的條件是，雙方認(rèn)定各自話網(wǎng)的成本基本相等，每個(gè)話網(wǎng)的通話流量大致平衡，并且這種平衡狀況不會(huì)改變。

——無(wú)區(qū)別定價(jià)?，F(xiàn)有本地話網(wǎng)必須給其它所有的電信商提供相同的接入條件，可以通過(guò)一個(gè)自動(dòng)成立的最惠國(guó)待遇條款來(lái)保證，因此，本地話網(wǎng)就不能對(duì)移動(dòng)話網(wǎng)、競(jìng)爭(zhēng)性接入服務(wù)商或有線電視網(wǎng)收取不同的接入費(fèi)。

但相比之下，新進(jìn)入者可以不必在與其它話網(wǎng)達(dá)成的互利互惠的補(bǔ)償協(xié)議中，被迫規(guī)定接入費(fèi)必須與向現(xiàn)有話網(wǎng)收取的接入費(fèi)相同。

2.3地方電話公司進(jìn)入長(zhǎng)話市場(chǎng)的條件

新電信法明確指出，如果現(xiàn)有本地話網(wǎng)面臨足夠的以自建話網(wǎng)為基礎(chǔ)的本地電話市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng) ，這些運(yùn)營(yíng)商就可以進(jìn)入長(zhǎng)話市場(chǎng)。當(dāng)然，對(duì)于AT&T、MCI和Sprint這三個(gè)長(zhǎng)話公司來(lái)講，盡管它們也可能投資自建本地話網(wǎng)，但是這個(gè)規(guī)定本身并不一定促進(jìn)它們對(duì)本地話網(wǎng)的投資。在允許地方電話公司進(jìn)入長(zhǎng)話市場(chǎng)之前，必須滿足兩個(gè)條件：至少要與某個(gè)帶網(wǎng)進(jìn)入的競(jìng)爭(zhēng)者達(dá)成互聯(lián)互通和進(jìn)入費(fèi)協(xié)議，‚必須滿足一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)條件清單。此外，F(xiàn)CC還必須確定讓地方電話公司進(jìn)入長(zhǎng)話市場(chǎng)是否符合公眾的利益。

前面提到的競(jìng)爭(zhēng)條件清單包括有關(guān)分銷、松綁和話網(wǎng)互聯(lián)互通的要求，此外還包括一些其它方面的要求，如允許競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手進(jìn)入自己的線桿丶纜溝和通道等，以及在實(shí)現(xiàn)完全號(hào)碼可攜之前，通過(guò)遠(yuǎn)程轉(zhuǎn)移提供過(guò)渡性的號(hào)碼可攜等 。

一旦允許本地電話公司進(jìn)入長(zhǎng)話市場(chǎng)，它們很有可能作為長(zhǎng)話業(yè)務(wù)的分銷商。但與現(xiàn)有分銷商不同的是，這些本地電話公司可以受益于已經(jīng)確立的服務(wù)品牌，不過(guò)同現(xiàn)有分銷商一樣，它們的利潤(rùn)動(dòng)機(jī)也是長(zhǎng)話服務(wù)的零售價(jià)格與邊際成本之間巨大的差價(jià)（高額的固定成本和非常低的邊際成本造成的后果）。據(jù)估計(jì)，美國(guó)國(guó)內(nèi)長(zhǎng)話傳輸?shù)倪呺H成本在每分鐘1美分左右，而平均零售價(jià)格（不包括接入費(fèi)）是每分鐘10美分左右 。實(shí)際上，盡管尚未允許本地電話公司進(jìn)入長(zhǎng)話市場(chǎng)，但它們已經(jīng)與某些長(zhǎng)話公司達(dá)成分銷協(xié)議，比如南貝爾已經(jīng)公布了與AT&T達(dá)成的三年合同協(xié)議。亞特蘭大貝爾和NYNEX分別與Sprint達(dá)成了分銷協(xié)議，合同規(guī)定，與零售價(jià)格相比，分銷的折扣為80-90％。

2.4普遍服務(wù)

在美國(guó)，主要有兩種普遍服務(wù)項(xiàng)目：一個(gè)是針對(duì)某些基本服務(wù)，向低收入者提供補(bǔ)貼；另一個(gè)是為了使高成本地區(qū)（農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)）的電信服務(wù)價(jià)格可以承受而進(jìn)行的補(bǔ)貼。目前，這兩種普通服務(wù)項(xiàng)目都是通過(guò)在長(zhǎng)話服務(wù)上加稅來(lái)實(shí)施的。

1996年頒布的新電信法規(guī)定，禁止利用話網(wǎng)互聯(lián)的接入費(fèi)收入以及松綁要素的收費(fèi)補(bǔ)貼普遍服務(wù)項(xiàng)目。此外，新電信法還進(jìn)一步規(guī)定，利用競(jìng)爭(zhēng)中性的機(jī)制提供實(shí)現(xiàn)普遍服務(wù)的資金。一般來(lái)講，可以利用兩種主要機(jī)制為高成本地區(qū)提供普遍服務(wù)：一種方法是用一個(gè)工程模型確定每條線路所需要的補(bǔ)貼數(shù)額，所有符合條件的運(yùn)營(yíng)商都有資格得到這個(gè)數(shù)額的補(bǔ)貼，換句話說(shuō)，該地區(qū)每個(gè)家庭用戶或者工商企業(yè)都將得到一個(gè)優(yōu)惠憑證，然后用戶將此憑證交給自己選擇的電話公司。另一個(gè)方法是設(shè)計(jì)提供普遍服務(wù)的拍賣機(jī)制，在這個(gè)拍賣機(jī)制中，電話公司的標(biāo)的是如果它們?cè)谀硞€(gè)高成本地區(qū)提供普遍服務(wù)所需要的補(bǔ)貼數(shù)額，中標(biāo)者為要求最低補(bǔ)貼額的電話公司。

三、英國(guó)和新西蘭的改革

很多國(guó)家選擇了與美國(guó)不同的電信改革思路，認(rèn)識(shí)到這種改革思路上的區(qū)別對(duì)中國(guó)今后的電信改革非常有意義。為了說(shuō)明這種差異，下面簡(jiǎn)要地討論兩個(gè)比較具有典型意義的安格魯——撒克遜國(guó)家，即英國(guó)和新西蘭以電信自由化為取向的改革經(jīng)驗(yàn)。

3.1英 國(guó)

一直到1984年以前，英國(guó)電信公司(BT)始終是一個(gè)國(guó)有企業(yè)，它幾乎壟斷英國(guó)所有的電信業(yè)務(wù)。英國(guó)電信在1984年被私有化，但與AT&T不同的是，它沒(méi)有被切分重組，特別是英國(guó)電信依然保留了本地電話業(yè)務(wù)，并且直到1998年為止，它一直在本地電話市場(chǎng)上占具主導(dǎo)地位 。

Mercury于1982年得到電信經(jīng)營(yíng)許可，并從1986年起開(kāi)始與英國(guó)電信正式展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。Mercury是第二個(gè)覆蓋全英國(guó)(主要是骨干網(wǎng))的電信經(jīng)營(yíng)商 。政府當(dāng)時(shí)采取的政策是，在一定時(shí)期內(nèi)，建立和維護(hù)一個(gè)雙頭結(jié)構(gòu)，這樣做的目的是幫助Mercury建立自己的網(wǎng)絡(luò)，并且不斷增加市場(chǎng)份額。Mercury的主要業(yè)務(wù)包括提供連接大商業(yè)用戶的線路(如倫敦城區(qū))，并且與英國(guó)電信爭(zhēng)奪為居民用戶提供的國(guó)內(nèi)長(zhǎng)話和國(guó)際長(zhǎng)話業(yè)務(wù)，但是提供這些服務(wù)不可避免地需要接入英國(guó)電信的本地電話網(wǎng)。這種雙頭結(jié)構(gòu)一直維持到1991年結(jié)束，從這時(shí)開(kāi)始，又有幾個(gè)新進(jìn)入者得到經(jīng)營(yíng)許可。

英國(guó)根據(jù)1984年頒布的電信法建立了一個(gè)獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)，即電信辦公室(Oftel)，它由電信辦公室主任領(lǐng)導(dǎo)。相比之下，美國(guó)的FCC由五個(gè)委員會(huì)構(gòu)成。除了Oftel以外，有關(guān)各方還可以就壟斷行為向壟斷和并購(gòu)委員會(huì)(MMC)申訴。

長(zhǎng)話和國(guó)際長(zhǎng)話

如前所述，Mercury于1982年得到電信經(jīng)營(yíng)許可，到了1986年，它已經(jīng)建立起覆蓋全國(guó)的長(zhǎng)話網(wǎng)，到雙頭結(jié)構(gòu)結(jié)束時(shí)(1991年)，它已經(jīng)得到了10％的市場(chǎng)份額 。對(duì)于大多數(shù)用戶來(lái)講，Mercury仍然需要借助競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手英國(guó)電信的本地話網(wǎng)的接入服務(wù)才能完成通話。實(shí)際上，一直到最近為止，Mercury在本地電話市場(chǎng)的市場(chǎng)份額仍然極其有限。

自從允許長(zhǎng)話競(jìng)爭(zhēng)以來(lái)，接入費(fèi)問(wèn)題就一直引起很大的爭(zhēng)議。在90年代初期，Oftel采用的計(jì)算接入費(fèi)的方法是基于英國(guó)電信的機(jī)會(huì)成本，即ECPR。根據(jù)這種計(jì)算方法，計(jì)算進(jìn)入費(fèi)需要考慮當(dāng)BT的某個(gè)用戶轉(zhuǎn)移到Mercury時(shí)，英國(guó)電信損失的利潤(rùn)。顯然，因?yàn)閲?guó)內(nèi)長(zhǎng)話和國(guó)際長(zhǎng)話的價(jià)格決定此時(shí)的需求，因此需求會(huì)影響進(jìn)入費(fèi)的計(jì)算，但是ECPR只考慮了接入服務(wù)的成本。由于這些方面的缺陷，ECPR引起了很大的爭(zhēng)議。

除計(jì)算接入費(fèi)引起爭(zhēng)議以外，另一個(gè)引起廣泛關(guān)注的問(wèn)題是接入政策的執(zhí)行。為了促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，電信規(guī)制機(jī)構(gòu)常常利用規(guī)制權(quán)力，免去Mercury應(yīng)該向英國(guó)電信支付的接入費(fèi)。以這種方式促進(jìn)市場(chǎng)準(zhǔn)入帶來(lái)兩個(gè)問(wèn)題：首先，它會(huì)強(qiáng)化Mercury與英國(guó)電信業(yè)已經(jīng)形成的雙頭競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)。很多人認(rèn)為，Oftel 當(dāng)初選擇Mercury未必是正確的決定（盡管Mercury得到了很大的市場(chǎng)準(zhǔn)入幫助，但是其市場(chǎng)份額和利潤(rùn)都仍然很低），也許借助市場(chǎng)力量會(huì)選擇一個(gè)更好的能與英國(guó)電信展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的對(duì)手；其次，免收接入費(fèi)割斷了接入支出成本與市場(chǎng)份額之間的聯(lián)系，因此沖淡了Mercury通過(guò)增加市場(chǎng)份額減少接入費(fèi)支出的激勵(lì)（按規(guī)定，一旦Mercury達(dá)到了規(guī)定的市場(chǎng)份額，將停止免收部分或全部接入費(fèi)）。

Oftel于1995年12月提出一個(gè)計(jì)算接入費(fèi)的新方法，在這個(gè)方法中需要區(qū)分主叫接入和抵達(dá)接入。Oftel希望按造長(zhǎng)期增量成本，再加上公共成本的某個(gè)比例來(lái)確定抵達(dá)接入費(fèi)，同時(shí)，至少對(duì)于相互對(duì)稱的話網(wǎng)，應(yīng)該采用互惠互利的原則確定接入費(fèi)，換句話說(shuō)，在對(duì)稱條件下，英國(guó)電信和自帶話網(wǎng)的新進(jìn)入者之間的接入費(fèi)應(yīng)該相等。

不過(guò)，Oftel計(jì)算主叫接入費(fèi)時(shí)，采取了一個(gè)比較靈活的原則，主叫接入費(fèi)受到價(jià)格上限（相對(duì)一纜子服務(wù)）的控制，同時(shí)每項(xiàng)收費(fèi)的浮動(dòng)范圍也受到一定的限制。

對(duì)于英國(guó)電信來(lái)講，除了話網(wǎng)接入費(fèi)或者批發(fā)價(jià)格的上限外，零售服務(wù)還要受到上限控制，以及對(duì)收費(fèi)調(diào)整速度的限制，特別是對(duì)月租費(fèi)的控制，增加這些限制的目的是不允許這些服務(wù)的價(jià)格上漲過(guò)快。除了整體上限外，還有一些服務(wù)（如線路租用費(fèi)）有單獨(dú)的上限，另外一些服務(wù)（如電報(bào)、公共電話和綜合數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)（ISDN）等）則不受任何限制。

移動(dòng)電話

如同其它國(guó)家一樣，英國(guó)移動(dòng)電話市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展要比其它電信服務(wù)市場(chǎng)的發(fā)展要快得多。英國(guó)現(xiàn)有4個(gè)移動(dòng)電話網(wǎng)，Cellnet和Vodafon于1984年得到模擬網(wǎng)經(jīng)營(yíng)許可，而Vodafon Mercury和Orange于1991年得到GSM數(shù)字網(wǎng)的經(jīng)營(yíng)許可。

本地話網(wǎng)競(jìng)爭(zhēng)

Oftel試圖通過(guò)促進(jìn)自帶話網(wǎng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入，促進(jìn)本地電話市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，這一點(diǎn)與美國(guó)規(guī)制機(jī)構(gòu)所采取的政策類似。有線電視網(wǎng)于1991年得到提供電信服務(wù)的許可，并且由于Oftel禁止BT和Mercury利用電信網(wǎng)提供電視服務(wù)（但BT可以提供錄像點(diǎn)播服務(wù)），有線電視市場(chǎng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入實(shí)際上受到了一定程度的保護(hù)。有線電視公司本身并不參與長(zhǎng)話或國(guó)際長(zhǎng)話服務(wù)的運(yùn)營(yíng)，但是可以與英國(guó)電信的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手達(dá)成批發(fā)協(xié)議，從而為自己的用戶提供包括地方電話、國(guó)內(nèi)和國(guó)際電話、電視廣播和有限電視、快速因特網(wǎng)接入和增加值業(yè)務(wù)等在內(nèi)的多項(xiàng)服務(wù)。從1996年開(kāi)始，Ionica利用微波技術(shù)也開(kāi)始進(jìn)入地方電話市場(chǎng)。對(duì)于大商業(yè)用戶這一塊最有利可圖的市場(chǎng)，一些競(jìng)爭(zhēng)性的接入服務(wù)商（如MFS和COLT）已經(jīng)在中心商業(yè)區(qū)建成了光纜線路，從而使用戶可以在一定程度上穿越英國(guó)電信的本地話網(wǎng)。

到1996年12月底為止，按用戶計(jì)算，BT、Mercury、有線電視和其它電信運(yùn)營(yíng)公司的市場(chǎng)份額分別為90.6％、1％、7.5％和0.9％，而以話時(shí)計(jì)算的市場(chǎng)份額分別為86.1％、2.4％、9.8％和1.7％。

對(duì)于英國(guó)電信改革，還有兩個(gè)值得關(guān)注的問(wèn)題。首先，Oftel不想通過(guò)以松綁和分銷為基礎(chǔ)的市場(chǎng)準(zhǔn)入方式促進(jìn)本地話網(wǎng)間的競(jìng)爭(zhēng)。而對(duì)美國(guó)規(guī)制機(jī)構(gòu)來(lái)講，雖然它傾向于以自帶話網(wǎng)為基礎(chǔ)的市場(chǎng)準(zhǔn)入，但是有關(guān)促進(jìn)本地電話市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)政策的絕大部分內(nèi)容都是為了避免重復(fù)建設(shè)，或者只重復(fù)建設(shè)一部分做為瓶頸的本地話網(wǎng)。其次，在本地電話市場(chǎng)，Oftel為新進(jìn)入者提供積極的市場(chǎng)準(zhǔn)入幫助，其中除了禁止英國(guó)電信和Mercury提供有線電視服務(wù)以外，還不能在邊遠(yuǎn)地區(qū)以外使用微波技術(shù)參與地方電話競(jìng)爭(zhēng)，顯然，前面的保護(hù)政策使有線電視公司受益，而后一種保護(hù)政策的受益者是Ionica。再其次，Oftel要求英國(guó)電信對(duì)不同地區(qū)的線路初裝、季租費(fèi)和通話費(fèi)按同樣的標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，這樣的規(guī)定會(huì)帶來(lái)“撇奶油”效應(yīng)，造成利潤(rùn)較高市場(chǎng)（絕大部分位于城市）的過(guò)度進(jìn)入。容易看出，這些政策人為地造成競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)的扭曲。當(dāng)然，這樣做的目的在于為本地電話市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)培養(yǎng)更多的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，減小本地電話市場(chǎng)內(nèi)有線電視公司和其它新進(jìn)入者面臨的競(jìng)爭(zhēng)壓力，從而爭(zhēng)取早日取消這些人為的限制。

普遍服務(wù)

英國(guó)的普遍服務(wù)問(wèn)題并不象在美國(guó)那樣重要，其原因很簡(jiǎn)單，英國(guó)比美國(guó)要小得多，并且由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，已經(jīng)沒(méi)有什么偏遠(yuǎn)地區(qū)值得做出如此特殊的安排。但Oftel規(guī)定英國(guó)電信只能向用戶收取用戶可以承受的資費(fèi)，并且即使在用戶拖欠付費(fèi)時(shí)，也必須保證用戶能夠接收電話和呼叫急救電話。Oftel在1996年規(guī)定，BT應(yīng)該繼續(xù)對(duì)低消費(fèi)用戶提供補(bǔ)貼價(jià)格，并且對(duì)不同地區(qū)的話網(wǎng)互聯(lián)、線路租用和通話服務(wù)確定相同的資費(fèi)。

3.2新西蘭

新西蘭的電信自由化改革與美國(guó)和英國(guó)的改革經(jīng)歷形成鮮明的對(duì)照。從某種意義上講，新西蘭的電信規(guī)制改革比所有國(guó)家的電信改革都激進(jìn)。該國(guó)已經(jīng)完全取消電信規(guī)制，即用競(jìng)爭(zhēng)政策取代了規(guī)制控制。非常有趣的是，從某種意義上講，新西蘭的電信改革是極端自由化思想的一個(gè)試驗(yàn)。

新西蘭從1989年開(kāi)始引入競(jìng)爭(zhēng)，緊接著在第二年，現(xiàn)有壟斷運(yùn)營(yíng)商就完成了私有化 。Telecom由兩個(gè)美國(guó)本地電話公司(Ameritech和亞特蘭大貝爾)領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)康采恩所屬，它面臨兩個(gè)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手：在長(zhǎng)話市場(chǎng)，它的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手是Clear公司；在移動(dòng)電話市場(chǎng)，其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手是南貝爾新西蘭公司（南貝爾有GSM網(wǎng)，而Telecom使用的仍然是模擬網(wǎng)）。按業(yè)務(wù)量計(jì)算，在1995年，Clear公司的國(guó)內(nèi)長(zhǎng)話和國(guó)際長(zhǎng)話的市場(chǎng)份額分別是21％和24％；在移動(dòng)電話市場(chǎng)，南貝爾新西蘭公司的用戶市場(chǎng)份額為10％，而按通話量計(jì)算的市場(chǎng)份額為22-24％左右。

為了保證有效競(jìng)爭(zhēng)的形成，新西蘭于1986年頒布了商業(yè)法，其中的第36節(jié)針對(duì)的是市場(chǎng)壟斷權(quán)力，而第27節(jié)針對(duì)可能影響競(jìng)爭(zhēng)程度的合同、協(xié)議或理解 。

在新西蘭，話網(wǎng)的互聯(lián)互通一直是一個(gè)棘手的問(wèn)題。按規(guī)定，接入費(fèi)應(yīng)該由運(yùn)營(yíng)商協(xié)商確定，當(dāng)不能達(dá)成協(xié)議時(shí)，再依照競(jìng)爭(zhēng)法求諸于法庭裁決。在90年代初期，Clear與Telecom之間發(fā)生了一個(gè)非常有名的爭(zhēng)議。Clear于1991年開(kāi)始進(jìn)入長(zhǎng)話市場(chǎng)，并與Telecom達(dá)成互聯(lián)協(xié)議。在這之后不久，Clear想為工商用戶提供本地電話服務(wù)，因此請(qǐng)求Telecom提供一種新的話網(wǎng)互聯(lián)服務(wù)，但遭到拒絕，故Clear于1991年8月向法庭提出上訴。Telecom接受了鮑莫(Baumol)和威利格(Willig)提出的建議，利用有效要素定價(jià)方法確定接入費(fèi)。經(jīng)過(guò)一系列引起廣泛爭(zhēng)議的法庭裁決，新西蘭最高法院(即位于倫敦的密樞院)判定，有效要素定價(jià)方法與1986年頒布的商業(yè)法沒(méi)有沖突。在新西蘭南貝爾與Telecom之間也曾引起過(guò)不少爭(zhēng)議，主要起因是沒(méi)有批發(fā)折扣(根據(jù)Telecom確定的接入費(fèi)，抵達(dá)接入費(fèi)等于零售價(jià)格，而主叫接入費(fèi)大于零售價(jià)格)。此外Telecom的某些技術(shù)選擇(互聯(lián)標(biāo)準(zhǔn)，網(wǎng)絡(luò)智能化非常慢)增加了新進(jìn)入者進(jìn)入移動(dòng)電話市場(chǎng)的難度。

新西蘭的經(jīng)歷是另人鼓舞的，但同時(shí)也許是過(guò)于極端的。它的改革經(jīng)歷說(shuō)明，當(dāng)沒(méi)有規(guī)制控制時(shí)，保證有效競(jìng)爭(zhēng)的任務(wù)可能變得十分艱難，同時(shí)它也說(shuō)明，法庭一般不愿意卷于諸入確定話網(wǎng)互聯(lián)接入費(fèi)這些非常技術(shù)性的，但卻十分重要的問(wèn)題。

四、結(jié)束語(yǔ)

從美國(guó)、英國(guó)、新西蘭等三個(gè)國(guó)家電信自由化改革的比較當(dāng)中，我們可以得到一些有益的啟示：首先，競(jìng)爭(zhēng)的程度與規(guī)制制度密切相關(guān)。一般來(lái)講美國(guó)的規(guī)制制度強(qiáng)調(diào)一旦引入競(jìng)爭(zhēng)以后，就不再進(jìn)行規(guī)制控制，而英國(guó)則始終強(qiáng)調(diào)規(guī)制的作用，所以盡管這兩個(gè)國(guó)家都強(qiáng)調(diào)以自帶網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的市場(chǎng)準(zhǔn)入，但是美國(guó)需要事先在電信法中對(duì)其它形式的市場(chǎng)準(zhǔn)入作出詳細(xì)規(guī)定，而英國(guó)則不然，因?yàn)橐?guī)制制度可以處理引入競(jìng)爭(zhēng)以后出現(xiàn)的問(wèn)題。

其次，網(wǎng)絡(luò)競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵是保證合理的接入定價(jià)（經(jīng)過(guò)自由協(xié)商），換句話說(shuō)，不合理的接入定價(jià)是阻礙有效競(jìng)爭(zhēng)得以形成的關(guān)鍵因素，尤其是在剛剛引入競(jìng)爭(zhēng)后的過(guò)渡階段，由于新進(jìn)入者沒(méi)有足夠的市場(chǎng)覆蓋范圍，因此在競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位。此時(shí)，規(guī)制機(jī)構(gòu)規(guī)定的缺省接入費(fèi)直接影響原運(yùn)營(yíng)商和新進(jìn)入者各自在談判中的地位。

最后，這些國(guó)家都傾向于使用前向增量成本定價(jià)方法。由于這種定價(jià)方法屬于邊際成本定價(jià)，因此不符合效率原則。非常有趣的是，盡管如此，包括美國(guó)和英國(guó)在內(nèi)的很多國(guó)家都明確規(guī)定了采用這種定價(jià)方法。經(jīng)濟(jì)學(xué)家們似乎還需要對(duì)此作更多的研究。

總之，這些結(jié)論有助于目前國(guó)內(nèi)各界對(duì)網(wǎng)絡(luò)競(jìng)爭(zhēng)所展開(kāi)的討論，并且有必要引起改革政策制定者們的關(guān)注。

參考文獻(xiàn)

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