亟須禁止政府采購中的關(guān)聯(lián)交易
作者:谷遼海 95
2006年1月,某省教育廳離退人員所辦理的招標(biāo)公司受該省電化教育館的委托,對(duì)該省農(nóng)村遠(yuǎn)程教育設(shè)備的采購項(xiàng)目進(jìn)行公開招標(biāo),同年2月15日開標(biāo),進(jìn)過政府采購專家評(píng)審,采購人所屬的電化教育發(fā)展公司中標(biāo),另外9家投標(biāo)供應(yīng)商全部落標(biāo)。其中,排列第二的預(yù)中標(biāo)供應(yīng)商某市計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)工程公司在質(zhì)疑期限內(nèi),向招標(biāo)公司提出了質(zhì)疑。質(zhì)疑的主要理由為:本次采購項(xiàng)目的采購人系省教育廳直屬單位,中標(biāo)供應(yīng)商是采購人出資設(shè)立的公司,且中標(biāo)供應(yīng)商的法定代表人是采購人的副館長。即:采購人是中標(biāo)供應(yīng)商的股東,中標(biāo)人的利益最終由采購人與中標(biāo)供應(yīng)商共同分享。由于采購人是中標(biāo)人的股東,電化教育發(fā)展公司參與投標(biāo)就是股東意思的直接體現(xiàn),換言之,中標(biāo)供應(yīng)商提交的投標(biāo)價(jià)格、投標(biāo)方案等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容體現(xiàn)的是采購人的股東意志,不需談判就達(dá)成了一致;由于采購人與中標(biāo)供應(yīng)商的特殊關(guān)系,開標(biāo)前,中標(biāo)供應(yīng)商必然了解本次招標(biāo)文件的潛在投標(biāo)人的名稱、數(shù)量以及可能影響公平競爭的有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)的其他情況。因此,中標(biāo)供應(yīng)商與采購人是直接利害關(guān)系人,在本項(xiàng)目中不具備投標(biāo)資格,應(yīng)該執(zhí)行回避。
招標(biāo)公司對(duì)質(zhì)疑函進(jìn)行答復(fù)時(shí)認(rèn)為,依據(jù)《政府采購法》第十二條規(guī)定:在政府采購活動(dòng)中,采購人員及相關(guān)人員與供應(yīng)商有利害關(guān)系的,必須回避。供應(yīng)商認(rèn)為采購人員及相關(guān)人員與其他供應(yīng)商有利害關(guān)系的,可以申請其回避。法律規(guī)定的回避人員是指自然人而非法人。本次采購活動(dòng)中,評(píng)標(biāo)委員會(huì)組成人員中曾有采購人的技術(shù)人員,我們已經(jīng)執(zhí)行了回避制度。但是,現(xiàn)行法律沒有規(guī)定法人之間回避事由。本次公開招標(biāo)代理的采購項(xiàng)目,采購人與中標(biāo)供應(yīng)商是兩個(gè)不同的主體,且都是獨(dú)立的法人,不存在回避的問題。因此,供應(yīng)商的質(zhì)疑理由不能成立。對(duì)此,質(zhì)疑供應(yīng)商繼續(xù)進(jìn)行投訴。很遺憾的是,主管機(jī)關(guān)的最終處理結(jié)果與招標(biāo)公司的答復(fù)內(nèi)容不同小異。
筆者接觸眾多類似前述的政府采購案件,所存在的情形在我國政府采購工程、貨物和服務(wù)的活動(dòng)中,都是一種普遍現(xiàn)象。對(duì)于這種現(xiàn)象,不同于國外的政府采購法律制度,我國《政府采購法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》都沒有禁止性的規(guī)定。筆者認(rèn)為,公平競爭是政府采購制度的基本原則之一。為體現(xiàn)這一原則,《政府采購法》分別規(guī)定了信息披露、強(qiáng)制回避、公開招標(biāo)等體現(xiàn)公開透明、公平競爭的法律制度。由于我國現(xiàn)行法律制度存在嚴(yán)重沖突和缺陷,如果我們僅僅從前述法條內(nèi)容來理解,那么前述案件中的招標(biāo)公司和主管部門所作的答復(fù)很難說是錯(cuò)誤的。但我國建立回避制度的立法宗旨就是要體現(xiàn)政府采購公開、公平、公正的基本原則,保證所有的投標(biāo)供應(yīng)商都有公平競爭的機(jī)會(huì)。前述案件中的中標(biāo)供應(yīng)商由于與采購人存在利益關(guān)聯(lián),兩者之間雖然是不同的主體,但存在著直接利害關(guān)系。如果中標(biāo)供應(yīng)商在投標(biāo)時(shí)不執(zhí)行回避制度,那么對(duì)于所有參加投標(biāo)的其它供應(yīng)商來說,都是非常不公平的。因此,采購人與中標(biāo)人雖然是兩個(gè)不同的法人,但投資與被投資、支配與被支配之間的利益關(guān)聯(lián),足以影響政府采購的基本原則。故我們不能以兩個(gè)是屬于獨(dú)立法人為理由而拒絕執(zhí)行回避制度。所以,對(duì)于質(zhì)疑、投訴供應(yīng)商的理由,我們不能僅僅從《政府采購法》第十二條的規(guī)定內(nèi)容來分析,而需要結(jié)合立法宗旨和建立回避制度的原因等方面因素,結(jié)合公平競爭的其它法律規(guī)定進(jìn)行綜合分析,從而確定中標(biāo)供應(yīng)商是否應(yīng)該回避。此外,如果不回避的話,將會(huì)面臨一個(gè)非常尷尬的問題,即采購人與中標(biāo)供應(yīng)商之間的政府采購合同,等于是自己與自己簽訂合同。倘若允許這種情況的存在,顯然有悖于法律的禁止性規(guī)定。
根據(jù)上述,政府采購中的關(guān)聯(lián)交易行為,不僅嚴(yán)重破壞了公共采購市場的正常交易秩序,而且對(duì)所有參與的供應(yīng)商來說都是非常不公平的。不僅如此,只要存在著關(guān)聯(lián)交易行為,政府采購?fù)该鞒绦蚓蛯⒘饔谛问?,商業(yè)賄賂行為就將不可避免。故在我國政府采購法律制度尚未統(tǒng)一、完善、修改之前,國家有關(guān)部門應(yīng)該迅速頒布禁止政府采購關(guān)聯(lián)交易的行為規(guī)范。對(duì)于關(guān)聯(lián)關(guān)系的認(rèn)定,應(yīng)該借鑒我國《公司法》的規(guī)定,即公司控股股東、實(shí)際控制人、董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員與其直接或者間接控制的企業(yè)之間的關(guān)系,以及可能導(dǎo)致公司利益轉(zhuǎn)移的其他關(guān)系。此外,我國政府采購主管部門在審查采購人及其從業(yè)人員與供應(yīng)商是否存在關(guān)聯(lián)關(guān)系問題時(shí),也應(yīng)該且必須考慮采購人的代理機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員是否與供應(yīng)商存在著關(guān)聯(lián)關(guān)系。
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