日前，國務(wù)院向全國人大常委會提交了關(guān)于2007年中央財政超收收入安排使用情況的報告。據(jù)統(tǒng)計，2007年中央財政總收入超收4011億元，使用原則是重點用于“三農(nóng)”、教育、衛(wèi)生、社保等方面的支出，并向中西部地區(qū)傾斜。應(yīng)該說，這意味著有更多財源流向民生領(lǐng)域，但也要承認(rèn)，當(dāng)前的公共財政改革還有較大不足。

　　回顧歷史，1998年的全國財政工作會議上，構(gòu)建公共財政基本框架被納入政府的工作議程；1999年初，財政部明確提出要建立公共財政基本框架；到十五屆五中全會，又明確把建立公共財政初步框架作為財政改革的重要目標(biāo)。如今，近乎十年磨一劍，公共財政改革的成績究竟如何呢？

　　事實上，公共財政包括兩方面內(nèi)涵。一方面是現(xiàn)代財政體制的建設(shè)，另一方面就是面向民生的財政支持。1998年以來，包括政府采購、部門預(yù)算、國庫集中支付等體制改革都取得了較大進(jìn)展，然而，用于民生的財力增長卻并不完全令人信服。2003年至2007年五年間，全國財政收入累計約17萬億元，年均增長22%；全國財政支出累計約17.4萬億元，年均增長16.1%.仔細(xì)看一下財政的民生貢獻(xiàn)，許多并未出現(xiàn)明顯改觀。如1998年的教育、科技、醫(yī)療支出比重為19.95%，2006年變?yōu)?8.37%；1998年支農(nóng)支出占比5.8%，2006年只有5.4%.值得欣慰的是社會保障支出，從1998年的5.5%增到了2006年的10.79%，但也不足以支撐失業(yè)、貧困和老齡化的福利需要，并遠(yuǎn)低于國際水平。

　　之所以出現(xiàn)公共財政理念與現(xiàn)實的脫節(jié)，還是因為財政政策沒有擺脫“效率優(yōu)先”原則。為了解決當(dāng)前歷史階段最迫切的矛盾，促進(jìn)社會和諧，財政理應(yīng)樹立“公平優(yōu)先”原則，也就是真正發(fā)展服務(wù)民生的財政機(jī)制。

　　最重要的是，在稅收方面也要引入民生原則。所謂民生財政，并非只是增加民生類支出，而是應(yīng)該把民生理念貫穿于所有財政工具里面。長期以來，稅收政策幾乎脫離了社會民生的現(xiàn)實，在政府、企業(yè)和居民三大部門中，稅收政策更多有利于前兩者，而忽視“讓利于民、藏富于民”的原則，這從個人所得稅起征點總是落后于形勢的事實，就可以窺豹一斑。

　　再就是財政收入和支出的聯(lián)系處于不透明狀況，民生財政成績難以令人信服。對于現(xiàn)代文明社會來說，預(yù)算是公眾用來監(jiān)督政府的手段，而非政府用來隱藏其經(jīng)濟(jì)行為的工具。經(jīng)濟(jì)學(xué)中有個著名的“林達(dá)爾均衡”，就是說，公眾付出的稅負(fù)，應(yīng)該與其獲得的公共服務(wù)相等，這樣的政府財政才是有效的。我國的預(yù)算透明度顯然還需要進(jìn)一步增強，只有真正建立財政收支項目間的關(guān)聯(lián)，并使人了解財政資金“從哪里來，到哪里去”，才能使公眾對吸取民生資金的財政“黑洞”和“謎團(tuán)”進(jìn)行監(jiān)督，例如弄清給中石化等壟斷企業(yè)的政策性補貼是否合理。

　　還有一個需要考慮的問題，就是當(dāng)前支持民生的財政政策，始終采取“增量改革”，而非“存量改革”的思路。在財政預(yù)算中，中央對地方的稅收返還和專項轉(zhuǎn)移支付都是剛性的，同時，幾次大的行政改革并未解決機(jī)構(gòu)臃腫問題，反而出現(xiàn)倒退，行政管理費占比重從1998年的14.8%增加到2006年的18.7%.去掉這些因素，中央可以用于支持民生的財源，更多只能依靠增量資金、超收資金，這也反映了民生并未被放到財政保障的首位。將來，從整個財政收支的角度進(jìn)行“存量改革”，恐怕才是建立民生財政的必由之路。

　　不容忽視的是，民生財政建設(shè)的不足，也與近年來中央財政的集權(quán)化有關(guān)。據(jù)觀察，1994年分稅制改革以來，地方政府出現(xiàn)越來越嚴(yán)重的事權(quán)與財權(quán)分離。由于各地情況千差萬別，要依靠中央財政來提供均等化服務(wù)，顯然是行不通的。這就需要進(jìn)行財稅管理體制的重構(gòu)，賦予地方政府足夠的財稅權(quán)力，并且把民生目標(biāo)以制度形式納入地方財政運行中。

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